«The light shines
in the darkness.
And the darkness
has not overcome it»
John – Chapter 1 – Verse 5

L’Obiettivo Specifico 5.1 del Programma Regionale FESR

L’Obiettivo di Policy 5 dei Fondi Strutturali 2021-2027 – “Un’Europa più vicina ai cittadini” – è quello che contribuisce maggiormente a caratterizzare la politica di coesione quale politica “place-based”.
Esso è articolato in due Obiettivi Specifici (OS), come previsto dall’art. 3 del Reg. (UE) 2021/1058 sul FESR e sul Fondo di Coesione:
• OS 5.1. “promuovere lo sviluppo sociale, economico e ambientale integrato e inclusivo nelle aree urbane”;
• OS 5.2. “promuovere lo sviluppo sociale, economico e ambientale integrato e inclusivo a livello locale nelle aree diverse da quelle urbane”.

La Regione Lazio non ha attivato l’OS 5.2 – destinato a sostenere lo sviluppo territoriale integrato nelle aree rurali e in quelle costiere – e ha deciso di puntare decisamente sull’implementazione di Strategie Territoriali incardinate nel territorio molto vasto di Roma Capitale e nelle 4 “aree urbane medie” capoluogo di Provincia (Frosinone, Latina, Rieti, Viterbo) tramite l’OS 5.1, su cui sono stati allocati 140 milioni di Euro (il contributo dell’UE è di 56 milioni di Euro). [1]
La descrizione della strategia alla base dell’OS 5.1 riportata sul PR FESR, com’è naturale che sia, non è sufficientemente circostanziata per capire realmente l’orientamento delle Strategie Territoriali locali.
Questo, naturalmente, si evince molto più chiaramente dalle Linee Guida per le Strategie Territoriali (ST) approvate con DGR n. 1159/2022 (DGR del 7 Dicembre 2022 pubblicata sul BURL n. 102/2022 del 13.12.2022) che hanno il grande pregio di rimarcare da subito che «la ST si configura come strumento di sintesi e di pianificazione degli interventi di sviluppo urbano a livello locale che interessano diversi settori di policy».
Questo è molto importante per due ordini di motivi:
• la formulazione di nuove ST, molto spesso, viene interpretata come un esercizio di laboratorio per la formulazione di strategie di sviluppo socio-economico che trascurano ampiamente il quadro programmatorio ereditato dal passato e già in corso di attuazione;
• la considerazione del quadro degli interventi di policy in corso di realizzazione nei territori target quale sub-strato del processo di formulazione di nuove ST non solo consente di rafforzare la qualità di fondo delle nuove strategie, ma permette parimenti di poter facilmente inserire nel “parco progetti” delle nuove strategie dei “lotti funzionali” di interventi avviati, ma la cui realizzazione ha registrato delle criticità e vanno completati. [2]

Le Linee Guida per le Strategie Territoriali (ST) del PR FESR Lazio 2021-2027 e le azioni di rafforzamento amministrativo dei beneficiari

Le Linee Guida sono articolate in sette paragrafi.
Nei primi, dopo aver chiarito che il modello di attuazione delle ST è l’ITI (Investimento Territoriale Integrato), vengono descritti i processi di “analisi del contesto territoriale”, i cui esiti devono essere presentati secondo il formulario riportato nell’Allegato 2 “Rapporto territoriale”, di coinvolgimento del partenariato e di formulazione delle ST. [3]
A parere di chi scrive, questa prima parte delle Linee Guida non è particolarmente innovativa e, anzi, in alcuni passaggi è poco chiara, se non addirittura contraddittoria.
E’ ampiamente discutibile anche il “modello di governance” (descritto nel paragrafo 5) che si caratterizza per un sistema pletorico di “ruoli chiave” che rischia di andare a detrimento di efficienza ed efficacia dell’attuazione delle ST.

Le Linee Guida, invece, propongono delle scelte innovative e ampiamente condivisibili nella parte finale (paragrafo 6 sulle azioni volte a rafforzare la capacità amministrativa e il paragrafo 7 sulle modalità attuative), parte finale che consente di capire anche meglio il disegno strategico delle ST.
Le azioni di capacity building delle Amministrazioni comunali non verranno calate dall’alto, bensì verranno attuate a valere del Piano di Rigenerazione Amministrativa (PRIGA) del PR FESR, sulla scorta delle richieste di supporto riportate in dei Progetti di Rafforzamento Amministrativo che dovranno essere ratificati fra Comuni e Autorità di Gestione (ADG) del PR a latere della convenzione per l’attuazione delle ST. Non a caso, fra i Campi di intervento riportati puntualmente nell’Allegato I al Reg. (UE) 2021/1060 che verranno attivati nell’ambito dell’OS 5.1, vi è anche il Campo 170 Sviluppo delle capacità delle Autorità di Programma e degli Organismi coinvolti nell’attuazione dei Fondi (per il quale sono allocati 12 milioni di Euro di contributo UE). [4]
Gli aspetti da rimarcare – uno positivo e uno negativo – sono due:
• è molto interessante l’idea della Regione Lazio di lavorare quasi in parallelo su un PRIGA del PR FESR e su dei piani di capacitazione amministrativa strutturati per ciascuna delle Amministrazioni beneficiarie;
• è del tutto indefinito il presunto sistema performance based da applicare agli interventi di rafforzamento amministrativo. Le Linee Guida indicano, infatti, che «per ogni ST è previsto un sistema di valutazione di performance [….] e in caso di mancato raggiungimento dei risultati attesi […] si può procedere persino a una revoca delle risorse destinate al rafforzamento amministrativo». Una siffatta indicazione non è nulla di più di una attestazione di buone intenzioni dal momento che le Linee Guida non esplicitano né degli indicatori di processo rispetto ai quali misurare la performance, né i meccanismi di penalità nel caso di performance deludente.

Il disegno strategico e le modalità attuative delle Strategie Territoriali

Come accennato in precedenza, il processo di formulazione delle ST delineato dalle Linee Guida non è proprio chiarissimo. In particolare, non vi sono indicazioni nitide in merito al processo di “ammissione a beneficio” delle ST. Le ST saranno oggetto o no di una valutazione di coerenza del loro disegno strategico con obiettivi e linee di indirizzo espresse nei Regolamenti comunitari e nella descrizione dell’OS 5.1 nel PR FESR? In altri termini, stante il fatto che non vi sarà una vera e propria selezione, saranno presentate delle versioni preliminari delle ST rispetto alle quali l’ADG può richiedere degli aggiustamenti del disegno strategico? [5]

Le Linee Guida si limitano ad evidenziare che al termine della formulazione delle ST si ratifica una convenzione fra ADG e Comuni. Nel paragrafo finale vengono fortunatamente chiariti alcuni aspetti molto importanti per capire meglio disegno strategico e procedure attuative delle ST:
1. il disegno strategico è incardinato su due blocchi di ambiti tematici (si veda la figura 1), oltre le azioni trasversali di capacitazione amministrativa. Infatti, a latere degli ambiti tematici “diretti”, ve ne sono due di supporto alla lotta ai cambiamenti climatici e tutela della biodiversità (per i quali le Linee Guida indicano chiaramente i Campi di intervento di riferimento).

Figura 1 – Gli ambiti tematici di riferimento per implementare
le Strategie Territoriali a valere dell’OS 5.1 del PR FESR

2. La proposta di ST che sarà oggetto di ratifica della convenzione con l’ADG – da elaborare secondo il Modello di cui all’Allegato 1 delle Linee Guida – sarà completata da un elenco di “operazioni” per le quali si richiede l’ammissione a finanziamento. Di fatto, alla firma della Convenzione sarà già definito il “parco progetti” delle ST, senza ulteriori verifiche successive della validità tecnica degli interventi. [6]
Questo non può che rendere più celere il processo di implementazione, anche se le Linee Guida avrebbero dovuto fornire delle delucidazioni più puntuali in merito ad eventuali verifiche di conformità di tali “operazioni” rispetto all’OS 5.1 del PR FESR e alle stesse ST. Le Linee Guida, invece, puntualizzano che «l’ADG si riserva di verificare l’ammissibilità di interventi presentati dalle Amministrazioni comunali a valere [….] degli OP 1 “Un’Europa più competitiva e intelligente” e 2 “Un’Europa più verde” e il relativo sostegno nell’ambito delle dotazioni finanziarie per ciascun OP».
3. Le “operazioni” per le quali si richiede il finanziamento vanno distinte in:
• “operazioni di prima fase”, anche indicate come “prioritarie” non tanto per la loro valenza strategica, quanto per il fatto che siano ampiamente qualificabili come operazioni che richiedono per l’attuazione tempi attesi piuttosto lunghi;
• “operazioni di seconda fase”. [7]
4. Il piano finanziario, di fatto, non è un piano finanziario completamente definito, bensì è un piano finanziario variabile, secondo un approccio performance based. [8]
Questo in quanto le “operazioni di seconda fase” potranno essere attivate se e solo se si saranno rispettati i vincoli performance applicati a quelle di “prima fase”, vincoli che devono essere opportunamente dettagliati nella stessa Convenzione. Il principale parametro di valutazione della performance – che condiziona il finanziamento e la realizzazione effettiva delle “operazioni di seconda fase” – è indicato già nelle Linee Guida: per le opere di importo comprese fra 1 e 5 milioni di Euro le Amministrazioni comunali dovranno completare le fasi di progettazione e di affidamento esecutivo entro 18 mesi. [9]
Le conseguenze finanziarie sono spiegate molto dettagliatamente nel par. 7.1 nei seguenti termini:
• «le Amministrazioni in grado di rispettare i termini previsti per l’affidamento dei lavori (stipula contratto con aggiudicatario entro 18 mesi dalla firma della Convezione), accedono al reimpiego delle economie di gara – con riguardo agli interventi già appaltati – e allo sblocco dei progetti di “seconda fase”;
• viceversa, le Amministrazioni inadempienti – se non per causa di forza maggiore – possono beneficiare di una deroga di 6 mesi per completare l’iter di aggiudicazione e affidamento dei lavori, senza tuttavia dare avvio ai progetti di seconda fase;
• laddove l’adempimento fosse parziale (es. n. 3 interventi su 4), l’ADG provvederà a calcolare la quota di completamento degli obiettivi fissati originariamente». [10]

Senza entrare nel merito delle modalità di allocazione delle risorse fra quattro “aree urbane medie” e Roma Capitale, l’aspetto da rimarcare concerne il fatto che, come già detto, per ciascuna delle 5 Amministrazioni beneficiarie quella dotazione di risorse va considerata aleatoria variabile, come esemplifica la figura 2. In linea di principio, le ST potrebbero:
• beneficiare di risorse aggiuntive FESR se l’ADG valuterà ammissibili a beneficio degli interventi che potranno essere finanziati dai 4 OS dell’OP 1 inclusi nel PR FESR e dagli OS dell’OP 2;
• beneficiare di risorse aggiuntive (quantificate in 40 milioni di Euro nella DGR n. 1159/2022 di approvazione delle Linee Guida) per progetti per l’occupabilità, la riqualificazione professionale e l’inclusione abitativa e sociale la cui copertura finanziaria potrebbe essere garantita dal PR FSE Plus;
• perdere delle risorse stanziate inizialmente nella ST se non si riusciranno ad appaltare le “operazioni di prima fase” entro 18 mesi dalla stipula della Convenzione fra ADG e Amministrazioni beneficiarie (nel caso estremo di Amministrazione particolarmente inefficiente che non riesce ad appaltare nei tempi di cui sopra le “operazioni di prima fase”, di fatto viene stralciato dal “parco progetti” e dal piano finanziario l’intero blocco dei progetti di “seconda fase”). [11]

Figura 2 – La dotazione finanziaria variabile delle Strategie Territoriali
a seguito dell’adozione di modalità attuative performance based

Questo significa che, di fatto, la suddivisione delle “operazioni” oggetto delle Convenzioni nei due blocchi dei progetti di “prima fase” e di “seconda fase” implica anche una suddivisione del montante di risorse disponibili in due blocchi distinti:
• la dotazione finanziaria dei progetti infrastrutturali di “prima fase” – probabilmente più rilevante considerando la tipologia di interventi – che non dovrebbe essere oggetto di decurtazioni, anche nel caso di ritardi nell’affidamento della realizzazione di questi progetti;
• quella dei progetti di “seconda fase” che, nel caso di Amministrazioni del tutto inefficienti, potrebbe essere completamente azzerata. [12]

Ciò detto, va anche aggiunto che alcuni aspetti del meccanismo performance based dalle Linee Guida non vengono discussi e/o non vengono presentati in modo sufficientemente completo e chiaro:
• i progetti aggiuntivi finanziabili con risorse degli OP 1 e 2 del PR FESR e del PR FSE Plus vanno anche essi suddivisi, se del caso, in operazioni di prima e di seconda fase? Anche per questi progetti, di riflesso, le modalità attuative vanno informate a una logica performance based? [13]
• Come vanno inquadrate rispetto a questa logica generale performance based le attività di capacity building, che andrebbero ovviamente avviate in concomitanza con le “operazioni di prima fase” e per le quali le Linee Guida propongono dei riferimenti del tutto generici alla possibile applicazione di meccanismi di penalità?
• Nel caso in cui, per determinate “operazioni di prima fase” di una ST maturassero delle economie di risorse in fase di gara e l’Amministrazione comunale che la gestisce (Stazione Appaltante) non riuscisse a completare la procedura di affidamento anche a fronte della concessione di una proroga di 6 mesi, anche quelle economie di risorse verrebbero defalcate dalla dotazione di risorse potenzialmente a disposizione di quella Amministrazione e rientrerebbero nelle disponibilità dell’ADG?

Malgrado questi elementi non del tutto chiari, si può comunque concludere che il meccanismo performance based di rimborso del blocco delle “operazioni di seconda fase” delle ST comporta, di fatto, un elemento di aleatorietà dell’effettiva disponibilità di risorse finanziarie che sosterranno le ST di cui le Amministrazioni beneficiarie dovrebbero, fin d’ora, tenere adeguatamente conto. [14]

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[1] Il PR FESR evidenzia che gli interventi potranno interessare altri Comuni ricadenti nelle aree urbane funzionali a quelle target, con particolare riferimento ai Comuni “di cintura”, ma questo aspetto non viene trattato affatto nelle Linee Guida.
[2] Le Linee Guida, ad essere più precisi, rimarcano che:
• vanno indicati eventuali vincoli ambientali, paesaggistici e urbanistici;
• coerentemente con le disposizioni del Reg. (UE) 2021/1060 – Regolamento sulle Disposizioni Comuni per i Fondi Strutturali 2021-2027 (RDC) – «per la definizione delle ST si possono prendere in considerazione i documenti [di pianificazione territoriale] esistenti». Fra questi vengono richiamati i Piani Triennali delle Opere Pubbliche, i Piani Urbani del Traffico (PUT), i Piani Urbani di Mobilità Sostenibile (PMUS), i Piani di Turismo Sostenibile, i Piani di Azione per l’Economia Sostenibile e il Clima e altri, ma anche piani sovra-comunali quali i Piani Sociali di Zona, i Piani di Ambito per la prevenzione dei rischi idro-geologici elaborati ed attuati dalle Autorità di Bacino e anche i Piani per la gestione delle risorse idriche, quali quelli degli Ambiti Territoriali Ottimali (ATO);
• vanno presentati altri progetti di sviluppo urbano “complementari”, la cui copertura finanziaria è già o sarà garantita con altre linee di finanziamento (le Linee Guida fanno esplicito riferimento al fatto che si tratta di progetti “complementari” e, quindi, si presume che siano “complementari” al “parco progetti” che, di fatto, sarà allegato alle ST).
[3] Per il periodo 2021-2027 trovano conferma le due forme di progettazione territoriale integrata strettamente “place-based” del precedente periodo, ossia Investimenti Territoriali Integrati (ITI) e Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo (SLTP), come previsto dal Titolo II, Capo III “Sviluppo Territoriale” del RDC (si veda la figura 3).
A questi si aggiungono altre possibili forme già in uso nei vari Stati Membri, come previsto dall’art. 28 punto C del RDC, opzione introdotta ex novo al fine di semplificare e accelerare l’attuazione di Strategie Territoriali cofinanziate dai Fondi Strutturali.

Figura 3 – Le “forme” di integrazione territoriale degli interventi nel periodo 2021-2027

[4] La tavola sinottica inserita nella figura che segue riporta tutti i 16 Campi di intervento che si possono attivare per l’OS 5.1 del PR FESR e la loro dotazione finanziaria (solo contributo dell’UE). Il Campo su cui è stata allocato il montante di risorse più elevato è il Campo 168 Riqualificazione materiale e sicurezza degli spazi pubblici.

Figura 4 – Campi di intervento del FESR inseriti nell’OS 5.1. del PR FESR Lazio

[5] Le risposte a queste domande si possono trovare nel PR FESR Lazio dove, a pagina 96, si puntualizza che «per l’Area Metropolitana di Roma la Strategia Territoriale (ST) è realizzata nel rispetto del Piano Strategico Metropolitano, documento principale di programmazione adottato in esito ad un processo partecipato, e declina un insieme di azioni afferenti a diversi settori. La selezione degli interventi avviene pertanto sulla base delle indicazioni contenute nel documento programmatico e in sinergia con quanto previsto nel PN METRO Plus e nel PNRR, agendo con una logica d’intervento complementare e distinta per fonti di finanziamento». Questo dovrebbe significare che anche per le “aree urbane medie”, di fatto, vi sarà una concertazione dei contenuti delle ST e dell’elenco delle operazioni da ammettere a beneficio.
Ciò detto, certamente sarebbe stato opportuno che questi aspetti fossero stati trattati con massima chiarezza nelle Linee Guida.
[6] Il modello per la definizione della proposta delle ST è articolato nelle seguenti 8 sezioni:
• Anagrafica del Comune.
• Area geografica interessata dalla ST.
• Analisi del contesto territoriale.
• Analisi delle esigenze di sviluppo e delle potenzialità dell’area (Matrice SWOT).
• Atti e strumenti di pianificazione.
• Altre linee di finanziamento per progetti di sviluppo urbano.
• Partenariato locale.
• Biodiversità e cambiamento climatico.
[7] Nell’Allegato 4 i Comuni devono riportare una descrizione generale dell’insieme degli interventi e la loro classificazione in progetti di prima e seconda fase e anche una scheda sintetica per ciascuno di essi, articolata nelle seguenti sezioni:
• Anagrafica del progetto.
• Ambiti di intervento previsti in coerenza con quelli previsti per le ST.
• Descrizione sintetica della proposta progettuale (Descrizione dell’intervento; Principali attività previste dall’intervento; Finalità dell’intervento; Risultati attesi dalla realizzazione dell’intervento).
• Quadro finanziario complessivo.
• Quadro economico (ex Codice degli Appalti).
• Cronoprogramma finanziario.
• Cronoprogramma delle attività.
• Indicatori di output.
• Indicatori di risultato.
[8] Nella figura che segue si riporta solo a titolo di completezza l’allocazione di risorse ipotetica per le ST.

Figura 5 – Allocazione di risorse finanziarie prevista per le ST dell’OS 5.1. del PR FESR

[9] Le operazioni vengono classificate in tre tipologie (si veda la figura 6), a ciascuna delle quali vanno associati dei cronoprogrammi dettagliati, tenendo conto delle principali fasi attuative espressamente indicate dalle Linee Guida sia per la realizzazione delle opere pubbliche, sia per l’acquisto di forniture o di servizi.

Figura 6 – Tipologie di operazioni finanziate dalle ST e loro fasi attuative

[10] Le Linee Guida parlano di un meccanismo perfomance based analogo a quello del PNRR. A dire il vero non possiamo sapere fino a che punto sia così, visto che nel PNRR vi è una puntuale indicazione di target e milestone. Le Linee Guida, invece, si limitano ad illustrare il criterio generale, ma non vi sono altre informazioni di dettaglio.

[11] Nella figura che segue si riporta in termini molto sintetici la struttura del PR FESR 2021-2027.

Figura 7 – Presentazione sintetica del PR FESR Lazio 2021-2027

[12] Un aspetto che non viene affatto considerato, ma che potrebbe anche incidere su questo modello performance based è il “riesame intermedio” dei Programmi, disciplinato dall’art. 18 del Reg. (UE) 2021/1060.
Il comma 2 dell’art. 18 dispone che le ADG, entro il 31 Marzo 2025, presentino una valutazione relativa ai risultati del “riesame intermedio” compresa una proposta riguardante l’assegnazione definitiva dell’importo di flessibilità applicato al contributo finanziario dell’UE (importo previsto dall’art. 85). Per gli anni 2026 e 2027, infatti, per tutti i Programmi è previsto un “importo di flessibilità” – pari al 50% del contributo totale dell’UE per i due anni – che verrà definitivamente assegnato dopo l’adozione della Decisione della Commissione a seguito del “riesame intermedio”. Per il PR FESR Lazio il montante dell’importo di flessibilità è pari 109.043.497 Euro. Per l’OP 5 l’importo di flessibilità è pari 8.400.486 Euro.
[13] In linea di principio la risposta ai due quesiti dovrebbe essere affermativa, dal momento che le Linee Guida sono chiare nell’indicare che nella fase di ratifica della Convenzione sarà preso in considerazione l’intero “parco progetti”, ma certamente sarebbe stato opportuno che questo aspetto fosse stato delucidato espressamente.
[14] Questo contributo è un “work in progress” elaborato nell’ambito del progetto di ricerca del Centro Studi Funds for Reforms Lab “Politiche di sviluppo locale e approcci partecipativi alla formulazione delle strategie di sviluppo locale nelle aree urbane, rurali e costiere”.
Avrò il piacere di discutere le scelte strategiche del PR FESR Lazio 2021-2027 nel corso del seminario che l’Associazione in parola terrà sul tema lunedì 17 Aprile.