«Sarà tre volte Natale e festa tutto il giorno
Ogni Cristo scenderà dalla croce
Anche gli uccelli faranno ritorno
Ci sarà da mangiare e luce tutto l’anno»
Lucio Dalla – L’anno che verrà, 1978
1. Per le Autorità di Gestione dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali, il 2025 sarà:
• “tre volte Natale” (citazione dalla struggente canzone di Dalla), in aggiunta al Natale canonico da calendario (ma, diversamente dalla canzone, non sarà festa tutto il giorno);
• “un anno vissuto pericolosamente” (citazione dal titolo del film del 1982 di Peter Weir).
2. L’art. 18 del Reg. (UE) 2021/1060 – Regolamento sulle Disposizioni Comuni (RDC) sui Fondi Strutturali – prevede che, entro il 31 marzo 2025, le Autorità di Gestione (AdG) dei Programmi presentino alla Commissione una valutazione relativa ai risultati del riesame intermedio, compresa una proposta riguardante l’assegnazione definitiva dell’importo di flessibilità (si veda il par. 2 dell’art. 18).
Questo sarà il “primo Natale” laico del nuovo anno per le AdG. [1]
3. L’altro Natale laico delle AdG già segnato nel calendario sarà quello del 31.12.2025. Entro quella data, infatti, andrà verificato il rispetto della clausola di disimpegno automatico delle risorse finanziarie (“clausola N+3” ex artt. 105-107 del RDC). [2]
4. Il “terzo Natale”, non previsto nei Regolamenti sulla programmazione 21-27 sui Fondi “per la coesione” e, fin qui, ampiamente trascurato, cadrà circa a metà anno (si veda la figura che segue).
Per il periodo maggio – giugno 2025, infatti, è prevista la pubblicazione da parte della Commissione Europea delle proposte ufficiali sul Quadro Finanziario Pluriennale delle UE post 2027 (QFP o bilancio pluriennale dell’Unione) e sui Regolamenti che disciplineranno gli strumenti finanziari dell’UE nel periodo 2028-2034 (inclusi i Fondi Strutturali e altri Fondi che concorrono al raggiungimento di altri obiettivi di coesione economica, sociale e territoriale, quali per quelli per la gestione del flusso dei migranti e il Just Transition Fund).
Fig. 1 – I landmark strategici dell’attuazione dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali nel 2025
5. La forte influenza di questa scadenza – ampiamente prevista e al momento ancora non certa solo in termini di date puntuali di rilascio delle proposte ufficiali della Commissione – anche sul c.d. “riesame intermedio” dei Programmi, è ampiamente trascurata.
Nel corso del 2024, infatti, dopo la pubblicazione del Regolamento Reg. (UE) 2024/795, più noto come «Regolamento STEP», sulla “Piattaforma per le tecnologie strategiche per l’Europa” (Strategic Technologies for Europe Platform – “STEP”) che, come argomentato in vari post, è stato varato anche per influenzare il riesame intermedio dei Programmi ex RDC, sono stati rilasciati due documenti ufficiali che incideranno non poco sul negoziato sul QFP e sulla politica di coesione post 2027:
• il Rapporto Letta sul Mercato interno (aprile 2024);
• il Rapporto Draghi sulle future politiche dell’UE per tutelare la competitività dell’apparato produttivo del vecchio continente e anche il suo modello sociale (settembre 2024).
6. Il riesame intermedio, per quelle Amministrazioni titolari di Programmi che ancora non lo avessero effettuato, approfittando della opportunità introdotta dal «Regolamento STEP» di anticipare la scadenza del 31 marzo 2025 al 31 agosto scorso, imporrà alle AdG (e ai decisori politici regionali) di tenere conto non solo delle disposizioni dell’art. 18 del RDC, ma anche di alcuni dibattiti in corso che stanno già ampiamente influenzando gli orientamenti strategici della II Commissione von der Leyen, insediatasi da poche settimane. [3]
Questi dibattiti, che saranno certamente alla base delle proposte ufficiali su QFP e politica di coesione nel periodo 2028-2034, attese per circa metà 2025, concernono:
• la c.d. “autonomia strategica” dell’UE (questione strategica dell’approvvigionamento e della produzione interna di materie prime strategiche e, più in generale, delle “tecnologie strategiche critiche” della STEP);
• l’autonomia militare dell’UE (o, se si preferisce, la c.d. “difesa comune”) e la connessa esigenza di elevare l’incidenza delle spese militari sui bilanci dell’UE e degli Stati Membri;
• l’applicazione del “modello PNRR” anche ai Programmi cofinanziati ai Fondi Strutturali (questo dibattito inciderà meno degli altri sulle scelte strategiche nell’ambito del riesame intermedio con scadenza al 31 marzo 2025, ma è molto rilevante anche per la questione del rispetto delle prerogative istituzionali delle Regioni in materia di politica di coesione europea e di quello del “codice europeo di condotta del partenariato”. Sarebbe opportuno, quindi, che venisse attenzionato quanto prima da Regioni e Parti economiche e sociali). [4]
7. Il Rapporto Draghi inciderà soprattutto sulle scelte di revisione strategica dei Programmi cofinanziati dal FESR.
In particolare, peserà sulle scelte strategiche inerenti alle Priorità dell’Obiettivo di Policy 1 – Un’Europa più competitiva e intelligente – della programmazione 2021-2027. Pertanto, sarà opportuno rivedere anche direttrici strategiche e contenuti delle Strategie di Specializzazione Intelligente (Research and Innovation Smart Specialisation Strategies – RIS3 – che costituiscono condizioni abilitanti per gli Obiettivi Specifici 1.1. Ricerca e Innovazione e 1.4. Competenze per la RIS3, la transizione industriale e l’imprenditorialità dei Programmi FESR). [5]
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[1] Come avevo già evidenziato nel post del 20 marzo 2024, la programmazione 2021-2027 dei Fondi Strutturali va inquadrata come una programmazione “5+2” (si veda la figura che segue), nel senso che:
• per gli anni dal 2021 al 2025 è previsto un dato stanziamento di risorse pubbliche (riportato nelle due tabelle “Dotazione finanziaria per anno” e “Dotazioni finanziarie per Fondo e cofinanziamento nazionale” della Sezione 3 – Piano di finanziamento – dei PR 21-27). Invece, per gli ultimi due anni il montante di risorse stanziate è composto da una quota preassegnata – indicata come “dotazione finanziaria senza flessibilità” e da una quota da assegnare, indicata come “importo di flessibilità” (ambedue pari al 50% del montante totale di risorse stanziate per il 2026 e per il 2027, come puntualizza in modo chiaro l’art. 86 par. 1 del RDC);
• il c.d. “importo di flessibilità” viene allocato in via definitiva “solo dopo l’adozione della Decisione della Commissione in seguito al riesame intermedio in conformità all’art. 18” (si veda sempre l’art. 86, par. 1 del RDC). E non può essere assolutamente usato prima.
Fig. 2 – Riesame intermedio dei Programmi e assegnazione definitiva del c.d. “importo di flessibilità”
[2] L’art. 105 del RDC dispone che la Commissione disimpegna l’importo di un Programma non impiegato per il prefinanziamento, o per il quale non è stata presentata una domanda di pagamento entro il 31 dicembre del terzo anno civile successivo all’anno degli impegni di bilancio per gli anni dal 2021 al 2026.
In merito si ricordi che l’art. 93 par. 2 dispone che ciascun pagamento della Commissione è imputato all’impegno di bilancio aperto meno recente.
L’art. 106 del RDC dispone le eccezioni alle regole di disimpegno.
L’art. 107 chiarisce i termini della procedura di disimpegno.
[3] L’art. 13 del «Regolamento STEP», infatti, ha previsto – lasciando facoltà di scelta alle AdG – una radicale rivisitazione del riesame intermedio di cui all’art. 18 del RDC e, di riflesso, delle condizioni di assegnazione del c.d. “importo di flessibilità” e questo elemento, di per sé, è un forte incentivo per tutte le AdG dei Programmi a recepire le indicazioni del «Regolamento STEP, come illustrato nel dettaglio nei post del 20 e del 25 marzo 2024.
In Italia il riesame intermedio “anticipato” inteso a valorizzare integralmente i vantaggi del procedimento semplificato introdotto dal «Regolamento STEP» è stato richiesto e approvato per i seguenti Programmi:
• il Programma Nazionale Ricerca, Innovazione e Competitività;
• i Programmi plurifondo della Regione Calabria e della Regione Puglia;
• i PR FESR di Campania, Sardegna, Sicilia, Umbria, Emilia Romagna, Lazio e Lombardia.
[4] Dopo la pubblicazione del Rapporto Draghi (lo scorso mese di settembre), a mia conoscenza, in Italia solo la Fondazione IFEL e la SVIMEZ hanno rilasciato documenti di analisi rilevanti sulla possibile influenza di Rapporto Letta e Rapporto Draghi sul dibattito sulla politica di coesione post 2027. Si vedano:
• il capitolo primo sul futuro delle politiche di coesione europee del Rapporto della Fondazione IFEL “Le strategie territoriali nella politica di coesione 2021-2027” (ottobre 2024);
• il capitolo 17 del Rapporto SVIMEZ 2024 L’economia e la società del Mezzogiorno (novembre 2024).
[5] Questo contributo è un “work in progress” elaborato nell’ambito del progetto di ricerca dell’Associazione Centro Studi Funds for Reforms Lab “Le politiche e i fondi dell’UE (nella programmazione 2021-2027)”, approvato dal Consiglio Direttivo dell’Associazione del 20 Marzo 2023.