«La domanda a cui la valutazione
vuole dare una risposta è:
“stiamo facendo le cose giuste?”
“Are we doing the right things?”»
Andrea Stroppiana (2009) [1]

Programmi cofinanziati ai Fondi Strutturali, Monitoraggio e Valutazione

L’attuazione dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali, sin dal primo periodo di programmazione 1989-1993, è oggetto di molteplici processi di Monitoraggio e Valutazione. Tali processi sono funzionali al miglioramento delle scelte di policy in un dato periodo di programmazione e delle procedure attuative ed anche delle scelte di policy per i periodi di programmazione successivi.
L’elaborazione dei Programmi complessi cofinanziati dai Fondi Strutturali e le attività di Monitoraggio e Valutazione, infatti, sono ampiamente informate al c.d. Project Cycle Management (PCM), che si è affermato a livello comunitario sin dai primi anni Novanta. [2]
Mutuando un linguaggio proprio della cibernetica, nell’ambito del PCM i processi di Monitoraggio e Valutazione sono indicati come i principali meccanismi di retroazione, proprio per il fatto che, sulla base della rilevazione e dell’elaborazione dei dati amministrativi e di quelli attuativi, consentono di correggere in itinere le scelte strategiche e le procedure attuative definite in sede di programmazione. La valutazione ex post, più specificamente, consente di migliorare le scelte di policy e la formulazione dei Programmi di spesa nei successivi periodi di programmazione.

Fig. 1 – Applicazione del “ciclo del progetto” ai Programmi complessi cofinanziati dai Fondi Strutturali

Sono questi i motivi per i quali i processi di Monitoraggio e Valutazione, in ogni periodo di programmazione, sono dettagliatamente normati sia nel Regolamento sulle Disposizioni Comuni (RDC) sui Fondi Strutturali, sia nei Regolamenti verticali su ciascuno dei Fondi (questo vale anche per la politica di sviluppo rurale). [3]

I Programmi FESR e i processi di Monitoraggio e Valutazione nel periodo 2021-2027

I processi di Monitoraggio e Valutazione (M&V) dei Programmi FESR trovano dei puntuali riferimenti normativi sia in diversi articoli del RDC per il periodo 2021-2027 – Reg. (UE) 2021/1060 del 24.06.2021 – sia nell’articolo 8 del Reg. (UE) 2021/1058, che disciplina il FESR e il Fondo di Coesione (si veda lo schema che segue).

Fig. 2 – La base normativa del “performance framework” 2021-2027 e dei processi di Monitoraggio e Valutazione

Nell’ambito del RDC si possono individuare quattro blocchi di vincoli regolamentari:
• gli articoli 16 e 17 che prevedono che le Autorità di Gestione (AdG) dei Programmi si debbano dotare di un “quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione” (“performance framework”). Esso, di fatto, costituisce la base giuridica fondamentale dei processi di M&V del periodo 2021-2027 e anche di quelli di rendicontazione; [4]
• l’art. 40 richiama alcune funzioni essenziali del Comitato di Sorveglianza (CdS) che condizionano ampiamente M&V dei Programmi (il Comitato di Sorveglianza, inter alia, deve esaminare i progressi compiuti nell’attuazione dei Programmi e nel conseguimento dei target intermedi e finali; esaminare e neutralizzare i fattori che incidono sulla performance attuativa; approvare un piano di valutazione ed approvare la relazione finale in materia di performance);
• l’art. 42 (e, indirettamente, l’Allegato VII al RDC), che disciplina le procedure di trasmissione elettronica dei dati e, quindi, condizionano anche le procedure di raccolta, validazione e aggregazione dei dati di monitoraggio; [5]
• gli articoli 43 e 44 disciplinano propriamente i processi di M&V (si veda lo schema grafico che segue).

Fig. 3 – Le responsabilità delle AdG in materia di Valutazione (e di relazione finale sulla performance dei programmi)

L’art. 8 del Regolamento su FESR e Fondo di Coesione stabilisce che le AdG debbano inserire nei Programmi degli indicatori “comuni” di output e di risultato, riportati nella Tabella 1 dell’Allegato I al Reg. (UE) 2021/1058 (si tratta di indicatori “comuni” elaborati a livello comunitario). [6]
Gli elementi principali da ricordare in sede di scelta degli indicatori di realizzazione e di risultato di riferimento per il “performance framework” sono i seguenti:
• le AdG possono usare degli indicatori “specifici” (ossia scelti autonomamente) a latere degli indicatori “comuni” stabiliti dal Regolamento, per rafforzare la coerenza tipologica fra azioni di policy e indicatori utilizzati;
• l’utilizzo degli indicatori “comuni” di risultato per il FESR viene sperimentato per la prima volta. Di conseguenza è relativamente facile quantificare i valori target degli indicatori di realizzazione sulla base dei dati di monitoraggio del periodo 2014-2020 e delle “lezioni dell’esperienza” su eventuali criticità nell’attuazione di certe operazioni e nell’utilizzo degli Strumenti Finanziari, mentre potrebbe essere più difficile quantificare gli indicatori di risultato;
• per gli indicatori di realizzazione si deve fissare un valore target al 2024 e un valore finale al 2029 (i valori target vanno intesi come cumulativi);
• per gli indicatori di risultato si deve fissare un valore base di riferimento pari a zero nell’anno 2021 e un target quantificato per il 2029;
• a fianco degli indicatori di risultato bisogna riportare anche la fonte dei dati (primaria o secondaria) e delle osservazioni che aiutino a chiarire meglio le fonti informative e le modalità di raccolta, validazione e rielaborazione/aggregazione dei dati. [7]

In conclusione appare opportuno rimarcare l’importanza della possibilità per le AdG di aggiungere degli indicatori specifici di Programma. Questo per il fatto che gli indicatori “comuni” previsti dal Reg. (UE) 2021/1058, in diversi casi, non appaiono pienamente coerenti con azioni di policy ammissibili a beneficio e campi di intervento di cui alla Tabella 1 dell’Allegato I al RDC, né facilmente rilevabili. [8]
Nei precedenti post si è suggerito di individuare dei possibili indicatori aggiuntivi fra gli Indicatori territoriali per le politiche di sviluppo (alla base dei processi di M&V dell’Accordo di Partenariato 2014-2020), aggiornati e monitorati costantemente dall’ISTAT nell’ambito di un progetto condotto in partenariato con l’Agenzia per la Coesione Territoriale.

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[1] Stroppiana A. (2009); Progettare in contesti difficili. Una nuova lettura del Quadro Logico; Ed. Franco Angeli, Milano, p. 247.
[2] La letteratura su Project Cycle Management (PCM) è sconfinata. La Commissione Europea lo ha adottato inizialmente soprattutto per la gestione e la valutazione dei programmi e dei progetti di cooperazione allo sviluppo nei Paesi Terzi. Progressivamente il suo utilizzo è stato esteso agli altri programmi di spesa dell’UE.

La Guida più completa sull’uso del PCM da parte della Commissione, probabilmente, è a tutt’oggi, quella del 2004: European Commission (2004); ‘Project Cycle Management’ Guidelines. Aid Delivery Methods, Voulme 1; Luxembourg.

Sull’applicazione del PCM ai programmi comunitari si veda: Bagarani M., Bonetti A. (2005), Politiche regionali e Fondi Strutturali. Programmare nel sistema di governo della UE, Ed. Rubbettino; Soveria Mannelli (CZ).
[3] I processi di raccolta, elaborazione e trasmissione dei dati alla Banca Dati Unitaria, gestita a livello nazionale dal Dipartimento Ragioneria Generale dello Stato del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF – RGS), e al sistema SFC della Commissione e quelli di Valutazione sono dettagliati ulteriormente nei Regolamenti attuativi rilasciati dalla Commissione.
[4] L’art. 17 del RDC, più specificamente, richiede alle AdG di elaborare, parallelamente al Programma, anche una Nota metodologica che descrive le premesse logiche della formulazione del Programma e del “quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione” (“performance framework”). L’art. 17 richiede parimenti, per ciascuno degli Obiettivi Specifici inseriti nel Programma, quali siano:
• i criteri applicati per selezionare gli indicatori;
• i dati o gli elementi di prova utilizzati, il sistema di garanzia di qualità dei dati e il metodo di calcolo;
• i fattori che possono influire sul conseguimento dei target intermedi e finali e come sono stati presi in considerazione.
Come ricordato nei precedenti post, il disegno strategico dei Programmi 2021-2027 è imperniato su Obiettivi di Policy e Obiettivi Specifici e i contenuti dei Programmi 2021-2027, nel dettaglio, sono delineati da:
• art. 22 del RDC (Reg. (UE) 2021/1060);
• Allegato V al RDC.
[5] L’Allegato VII al RDC riporta il modello per la trasmissione dei dati.
[6] L’Allegato I consta di due tabelle. La seconda riporta degli indicatori “comuni” di realizzazione e di risultato supplementari per le procedure di M&V dei Programmi INTERREG (cofinanziati solo dal FESR).
L’Allegato II, invece, riporta degli indicatori di realizzazione e di risultato che devono essere usati direttamente dalla Commissione per assolvere ai suoi obblighi di trasparenza e di rendicontazione dell’utilizzo dei Fondi del bilancio dell’UE nei confronti di Consiglio, Parlamento Europeo e Corte dei Conti Europea.
[7] Sugli indicatori “comuni” di output e di risultato per i Programmi FESR 2021-2027 ha elaborato uno Staff Working Document molto importante la DG Regional and Urban Policy nel Luglio 2021 (esso riporta una fiche esplicativa di tutti gli indicatori “comuni”. In seguito, sono state elaborate delle Linee Guida in italiano dal Nucleo di Valutazione e Analisi per la Programmazione (NUVAP) del Dipartimento per le Politiche di Coesione della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
I principali documenti metodologici da esaminare elaborati dalla Commissione sono i seguenti:
• The Programming Period 2014-20. Guidance Document on Monitoring and Evaluation – European Regional Development Fund and Cohesion Fund (updated version March 2018);
• The Performance Framework for the EU budget. Under the 2021-2027 Multi-Annual Financial Framework. COM(2021) 366; 8.06.2021;
• Performance, Monitoring and Evaluation of the European Regional Development Fund, the Cohesion Fund and the Just Transtion Fund in 2021-2027. SWD(2021) 198; 8.07.2021.
[8] Per una severa critica del presunto “orientamento ai risultati” dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali e degli indicatori suggeriti dalla Commissione si veda: European Court of Auditors (2019); Delivering Performance in Cohesion; Briefing Paper, Luxembourg