«Ma la televisione ha detto che il nuovo anno
Porterà una trasformazione
E tutti quanti stiamo già aspettando […]
Ci sarà da mangiare e luce tutto l’anno
Anche i muti potranno parlare
Mentre i sordi già lo fanno […]
Vedi caro amico cosa si deve inventare
Per poter riderci sopra
Per continuare a sperare…»
Lucio DALLA – L’anno che verrà (1978)

Nelle ultime settimane sono stati rilasciati importanti avvisi di finanziamento attuativi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

Questo, se da un lato va accolto con grande favore, dall’altro implica che la crescente centralità politica, economica e mediatica del PNRR continua a rallentare la fase di perfezionamento dei Programmi regionali e nazionali cofinanziati dai Fondi Strutturali (FESR e FSE Plus), i cui contenuti sono normati dall’art. 22 del Regolamento sulle Disposizioni Comuni (RDC) e dall’Allegato V al RDC ed il cui iter di approvazione è normato dall’art. 23 del RDC (il Reg. (UE) 2021/1060 del 24 Giugno 2021). [1]

La formulazione dei Programmi 2021-2027, oltre che delle indicazioni del dettagliato art. 22 del RDC e del template di cui all’Allegato V, deve tenere conto di molteplici altri vincoli previsti sia dal RDC, sia dai Regolamenti verticali (il Reg. (UE) 2021/1057 su FSE Plus e il Reg. (UE) 2021/1058 sul FESR), fra i quali assumono una rilevanza rimarchevole quelli sulla “concentrazione tematica” delle risorse comunitarie. [2]
Il mio umile parere è che i landmark del processo di formulazione dei Programmi 2021-2027 siano fondamentalmente i seguenti quattro:
• la fase di formulazione strategica dei Programmi;
• la fase di formulazione operativa, da completare attenendosi strettamente alle indicazioni dell’art. 22 del RDC – segnatamente alle disposizioni dell’art. 22, comma 3, lett. D – e al template di cui all’Allegato V al RDC;
• la verifica del rispetto dei vincoli sulle tipologie di intervento ammissibili, tenendo conto della tassonomizzazione dei possibili campi di intervento di cui all’Allegato I al RDC (la tabella 1 dell’Allegato I al RDC reca dimensioni e codici di tutti i “tipi di intervento” ammissibili); [3]
• la verifica del rispetto quantitativo dei vincoli di “concentrazione tematica” degli interventi (particolarmente rilevanti per il FESR, per il quale, inter alia, si deve tenere conto del vincolo di allocazione di almeno l’8% delle risorse comunitarie sull’agenda urbana). [4]

Per quanto concerne la fase di formulazione strategica dei Programmi regionali cofinanziati dal FESR, si può elaborare a livello grafico un’autentica “bussola” (v. Figura 1), i cui punti cardinali sono:
• i cinque Obiettivi di Policy (OP) della programmazione 2021-27; [5]
• gli Obiettivi Specifici (23 nel caso del FESR);
• il rispetto delle condizioni abilitanti (ex condizionalità ex ante della programmazione 2014-2020), di cui all’art. 15 e agli Allegati III e IV del RDC;
• la verifica della coerenza con la strategia regionale di specializzazione intelligente (Research and Innovation Smart Specialisation Strategy – RIS3).

Figura 1 – La bussola della formulazione strategica dei Programmi FESR

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[1] La normativa sui Fondi Strutturali, per il periodo 2021-2027, verte sui seguenti Regolamenti, pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale dell’UE – GUUE Serie L 231 – del 30.06.2021:
• un Regolamento sulle Disposizioni Comuni (RDC). Il RDC – Reg. (UE) 2021/1060 – come gli altri Regolamenti del pacchetto legislativo sulla “politica di coesione” 2021-2027, è stato approvato in via definitiva il 24 Giugno scorso;
• un Regolamento “verticale” su ciascuno dei Fondi della “politica di coesione” (FESR e Fondo di Coesione, FSE Plus e Just Transition Fund);
• un Regolamento sull’Obiettivo “Cooperazione Territoriale Europea” (Reg. (UE) 2021/1059).

Figura 2 – La base normativa della “politica di coesione” dell’UE nel periodo 2021-2027

Vanno sottolineate alcune novità del pacchetto legislativo sui Fondi Strutturali 2021-2027:
• il RDC, diversamente dal passato, ha una portata più ampia e meno focalizzata strettamente sulla “politica di coesione”, dal momento che copre otto diversi Fondi “a gestione concorrente”.
Infatti, il RDC non disciplina solo i Fondi tradizionali della “politica di coesione” (FESR, Fondo di Coesione ed FSE, ribattezzato FSE Plus per il periodo 2021-2027), ma anche il FEAMPA (Fondo Europeo per le Attività Marittime, la Pesca e l’Acquacoltura); il Just Transition Fund (JTF) – uno strumento di finanziamento ad hoc varato nell’ambito del Piano di investimenti per il “Green Deal europeo” – ed altri Fondi “a gestione concorrente” volti a governare meglio la politica migratoria e la gestione dei richiedenti asilo e protezione umanitaria (il Fondo Asilo e migrazione; lo Strumento per la gestione delle frontiere e i visti e il Fondo per la Sicurezza interna);
• per la prima volta è stato approvato un Regolamento unico per FESR e Fondo di Coesione (Reg. (UE) 2021/1058).

A latere vanno della base normativa in senso stretto dei Fondi Strutturali vanno anche considerati:
• il Regolamento finanziario generale dell’UE (Reg. (UE; Euratom 2018/1046);
• il Reg. (UE) 2020/2221 sullo strumento REACT-EU (strumento di intervento temporaneo per gli anni 2021 e 2022);
• gli Orientamenti sugli Aiuti di Stato a finalità regionale, ossia sugli Aiuti considerati compatibili con il rispetto della concorrenza nel “mercato interno” ai sensi degli artt. 107.3.a e 107.3.c del TFUE. Si ricorda che la Commissione ha varato gli Orientamenti per gli Aiuti di Stato il 19.04.2021 e questi entreranno in vigore il 1° Gennaio 2022;
• l’articolata normativa sugli appalti pubblici;
• le principali norme che guidano l’azione dell’UE volta a tutelare l’ambiente e a contrastare i cambiamenti climatici. Si fa riferimento, in particolare, al Reg. (UE) 2020/852 sulla c.d. “tassonomia ambientale” (fissa sei grandi obiettivi ambientali da perseguire e il principio “Do No Significant Harm” – DNSH rispetto agli obiettivi ambientali) e alla “legge europea sul clima”, approvata da Consiglio e Parlamento negli ultimi giorni di Giugno 2021, che rende cogenti a livello normativo gli obiettivi del “Green Deal europeo”.

[2] La “concentrazione” è uno dei principi fondamentali della programmazione e della gestione degli interventi dei Fondi della “politica di coesione” sin dalla loro riforma nel 1988.
La “concentrazione tematica” dei Fondi Strutturali – principio che, di fatto, si sovrappone a quello di “concentrazione finanziaria” – implica che, per ciascun Fondo, la finanza pubblica stanziata debba essere concentrata su:
• un numero limitato di obiettivi generali della “politica di coesione” (i due obiettivi funzionali della programmazione 2014-2020 confermati anche per il periodo 2021-2027, ossia Obiettivo Investimenti per l’Occupazione e la Crescita e Obiettivo Cooperazione Territoriale Europea);
• un numero limitato di priorità di politica economica (gli Obiettivi di Policy del periodo 2021-2027 – indicati anche come Obiettivi Strategici – e i relativi Obiettivi Specifici);
• determinate tipologie di intervento ammissibili a beneficio.

Lo schema grafico che segue sintetizza la “concentrazione tematica” degli interventi del FESR per il periodo 2021-2027.

Figura 3 – Presentazione sintetica del principio di “concentrazione tematica” per il FESR

A titolo di completezza, sulla base della Figura che precede, si rammenta che:
• a monte dei vincoli di concentrazione degli interventi su determinati ambiti di policy, vi è il vincolo generale per il FESR di allocare almeno il 30% delle risorse finanziarie su obiettivi di contrasto del cambiamento climatico;
• i vincoli di “concentrazione finanziaria” delle risorse del FESR per OP e OS possono essere stabiliti a livello “nazionale” o a livello di “categorie di regioni” (Regioni Più Sviluppate, Regioni in Transizione e Regioni Meno Sviluppate). Gli Stati debbono indicare chiaramente l’opzione scelta nell’Accordo di Partenariato (AdP). L’Italia, in base alla bozza di AdP disponibile, è orientata ad optare per il calcolo della concentrazione finanziaria fra OP e OS a livello di “categorie di regioni”;
• nel corso del lungo negoziato sui Fondi Strutturali 2021-2027, in aggiunta ai 21 Obiettivi Specifici riportati nella proposta di regolamento iniziale sul FESR, sono stati riportati (includendoli nell’Obiettivo di Policy 4) anche l’Obiettivo Specifico 4.4 Promuovere l’integrazione socioeconomica dei cittadini di paesi terzi, compresi i migranti, mediante azioni integrate, compresi gli alloggi e i servizi sociali e l’Obiettivo Specifico 4.6 Rafforzare il ruolo della cultura e del turismo sostenibile nello sviluppo economico, nell’inclusione sociale e nell’innovazione sociale;
• l’Obiettivo Specifico 1.5 Rafforzare la connettività digitale era inizialmente inserito nell’OP 3;
• l’Obiettivo Specifico 2.8 Promuovere la mobilità urbana multimodale sostenibile quale parte della transizione verso un’economia a zero emissioni nette di carbonio era anch’esso inizialmente inserito nell’OP 3.
[3] I Regolamenti “verticali” stabiliscono per ciascun Fondo gli investimenti ammissibili e quelli non ammissibili a beneficio, ma va sempre ricordato che il novero completo delle tipologie di intervento ammissibili va ripreso dall’Allegato I al RDC, che nella tabella 1 riporta dimensioni e codici per ciascuna delle tipologie di intervento (si veda la Figura 4).
La struttura dell’Allegato I al Reg. (UE) 2021/1060 sui Fondi 2021-2027 ricalca quasi integralmente quella dell’Allegato I al Regolamento di Esecuzione (UE) 2014/215 della Commissione (pubblicato sulla GUUE Serie L 69 dell’8 Marzo 2014), uno degli Atti esecutivi della Commissione che hanno maggiormente informato la gestione in senso lato dei Programmi Operativi (PO) 2014-2020.
L’Allegato I al Reg. (UE) 2021/1060 riporta:
• dimensioni e codici delle tipologie di intervento;
• dimensioni relative alle “forme di sostegno” (sovvenzioni, più tipologie di strumenti finanziari e premi);
• codici relativi all’approccio territoriale (o, per essere più precisi, codici relativi al “meccanismo di erogazione territoriale”);
• codici relativi all’attività economica;
• codici relativi alle regioni o alle zone in cui è ubicato o realizzato un progetto;
• codici relativi alle “tematiche secondarie” FSE Plus;
• codici relativi alla parità di genere;
• codici relativi alle strategie macroregionali e alle strategie per i bacini marittimi.

Figura 4 – Numero di Obiettivi Specifici (OS) e di “campi di intervento” del FESR per Obiettivo di Policy (OP)

[4] Preme puntualizzare che questi elementi qui richiamati dovranno garantire qualità e coerenza interna del “quadro logico” dei Programmi. Per la coerenza esterna vanno poi considerate le possibili interrelazioni con un vasto novero di programmi di medio termine, in primis il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).
[5] Come stabilito dal RDC (art. 5), la formulazione dei Programmi nel periodo 2021-2027 è imperniata sui 5 seguenti Obiettivi di Policy (OP):
• Un’Europa più competitiva e intelligente, attraverso la promozione di una trasformazione economica innovativa e intelligente e della connettività regionale alle TIC (A smarter Europe);
• Un’Europa resiliente, più verde e a basse emissioni di carbonio ma in transizione verso un’economia a zero emissioni nette di carbonio (A greener Europe);
• Un’Europa più connessa attraverso il rafforzamento della mobilità (A more connected Europe);
• Un’Europa più sociale e inclusiva attraverso l’attuazione del Pilastro Europeo dei diritti sociali (A more social and inclusive Europe);
• Un’Europa più vicina ai cittadini attraverso la promozione dello sviluppo sostenibile e integrato di tutti i tipi di territorio e delle iniziative locali (A Europe closer to citizens).
Gli Obiettivi di Policy (indicati anche come Obiettivi Strategici) sono a loro volta articolati in più Obiettivi Specifici (OS), che sono stabiliti a livello di Regolamenti “verticali”.
L’art. 5 del RDC dispone un unico Obiettivo Specifico per il Just Transition Fund (JTF).