«The sweet smell of a great sorrow lies over the land
Plumes of smoke rise and merge into the leaden sky
A man lies and dreams of green fields and rivers
But awakes to a morning with no reason for waking»
Pink Floyd – Sorrow (1987)
(A Momentary Lapse of Reason, Track #11)

La concentrazione dei Fondi Strutturali è uno dei principi fondamentali della programmazione e della gestione degli interventi dei Fondi Strutturali sin dalla loro riforma nel 1988. [1]
La concentrazione tematica dei Fondi Strutturali – principio che, di fatto, si sovrappone a quello di concentrazione finanziaria – implica che per ciascun Fondo la finanza pubblica stanziata debba essere concentrata su:
• un numero limitato di obiettivi generali della “politica di coesione” (i due obiettivi funzionali della programmazione 2014-2020 confermati anche per il periodo 2021-2027, ossia Obiettivo Investimenti per l’Occupazione e la Crescita e Obiettivo Cooperazione Territoriale Europea); [2]
• un numero limitato di priorità di policy (gli Obiettivi di Policy del periodo 2021-2027 – indicati anche come Obiettivi Strategici – e i relativi Obiettivi Specifici); [3]
• determinate tipologie di intervento ammissibili a beneficio (i Regolamenti “verticali” stabiliscono per ciascun Fondo gli investimenti ammissibili e quelli non ammissibili a beneficio, ma va sempre ricordato che il novero completo delle tipologie di intervento ammissibili va ripreso dall’Allegato I al Regolamento sulle Disposizioni Comuni per il periodo 2021-2027, che nella tabella 1 riporta dimensioni e codici delle tipologie di intervento). [4]

Lo schema grafico che segue sintetizza la “concentrazione tematica” degli interventi del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) per il periodo 2021-2027.
Il principio di concentrazione tematica (qui trattato per il FESR, ma lo schema grafico, mutatis mutandis, è applicabile anche agli altri Fondi) si può riassumere con due blocchi logici:
• la concentrazione tematica in senso stretto, per cui si considerano i vincoli di concentrazione degli interventi su Obiettivi Strategici e Obiettivi Specifici inerenti al FESR e al Fondo di Coesione (Obiettivi Specifici che, inizialmente erano 21 e che nella versione finale del Regolamento su FESR e Fondo di Coesione – Reg. (UE) 2021/1058 – sono 23) e anche altri vincoli (in sostanza riserve finanziarie) inerenti ad alcuni ambiti tematici di particolare rilevanza); [5]
• il novero di vincoli inerenti a interventi finanziabili e non finanziabili, tenendo conto, come già accennato, che in sede di formulazione dei Programmi e dei loro piani finanziari e anche in sede di monitoraggio, le tipologie di intervento ammissibili vanno declinate secondo la nomenclatura riportata nell’Allegato I al RDC (la tabella 1 dell’Allegato I, infatti, definisce una autentica nomenclatura con l’assegnazione alle varie categorie di intervento di un codice numerico).

Figura 1 – Presentazione sintetica del principio di concentrazione tematica per il FESR

Lo schema grafico che segue sintetizza l’approccio logico da seguire per rispettare i vincoli di concentrazione tematica. Preme evidenziare che:
• tali vincoli concernono solo la componente comunitaria del budget totale per i Fondi (i Programmi) e sono escluse dal calcolo le risorse destinate all’Assistenza Tecnica;
• le risorse a cui si applicano le riserve di allocazione finanziaria da utilizzare quale base di calcolo sono quelle disponibili una volta effettuati i vari possibili trasferimenti di risorse potenzialmente eseguibili sulla scorta delle disposizioni di vari articoli del Regolamento sulle Disposizioni Comuni (richiamati brevemente nello schema che segue).

Figura 2 – La determinazione della base di calcolo per rispettare i vincoli di concentrazione tematica (finanziaria) per il FESR

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[1] Sin dalla riforma dei Fondi Strutturali del 1988 i quattro principi basilari che sostengono la loro attuazione sono: (i) programmazione pluriennale; (ii) concentrazione degli interventi (tematica, geografica e finanziaria); (iii) addizionalità (le risorse pubbliche europee non devono sostituire quelle nazionali e regionali nel finanziamento delle politiche strutturali di sviluppo); (iv) partenariato (ampio coinvolgimento nella programmazione degli interventi di molteplici decisori pubblici – distribuiti su più livelli di governo – e di stakeholder privati).
In merito si vedano: Monti L. (2000); Politiche di sviluppo e Fondi Strutturali; Ed. SEAM, Formello (RM); Bagarani M., Bonetti A. (2005); Politiche regionali e Fondi Strutturali. Come programmare nel sistema di governo della UE; Ed. Rubbettino, Soveria Mannelli (CZ); Bonetti A. (2018), Riflessioni preliminari sull’architettura strategica dei Fondi Strutturali nella programmazione 2021-2027, Centro Studi FUNDS FOR REFORMS LAB, Policy Brief 6/2018, 9.09.2018.
[2] La normativa sui Fondi Strutturali, per il periodo 2021-2027, verte sui seguenti Regolamenti, pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale dell’UE – GUUE Serie L 231 – del 30.06.2021:
• un Regolamento sulle Disposizioni Comuni (RDC). Il RDC, come gli altri Regolamenti del pacchetto legislativo sulla “politica di coesione” 2021-2027, è stato approvato in via definitiva il 24 Giugno scorso (Reg. (UE) 2021/1060);
• un Regolamento “verticale” su ciascuno dei Fondi della “politica di coesione” (FESR e Fondo di Coesione, FSE Plus e Just Transition Fund);
• un Regolamento sull’Obiettivo “Cooperazione Territoriale Europea” (Reg. (UE) 2021/1059).

Figura 3 – La base normativa della “politica di coesione” dell’UE nel periodo 2021-2027

 

Vanno sottolineate alcune novità del pacchetto legislativo sulla “politica di coesione” 2021-2027:
• il RDC, diversamente dal passato, ha una portata più ampia e meno focalizzata strettamente sulla “politica di coesione”, dal momento che copre otto diversi Fondi “a gestione concorrente”.
Infatti, il RDC non disciplina solo i Fondi tradizionali della politica di coesione (FESR, Fondo di Coesione ed FSE, ribattezzato FSE Plus per il periodo 2021-2027), ma anche il FEAMPA (Fondo Europeo per le Attività Marittime, la Pesca e l’Acquacoltura); il Just Transition Fund (JTF) – uno strumento di finanziamento ad hoc varato nell’ambito del Piano di investimenti per il “Green Deal europeo” – ed altri Fondi “a gestione concorrente” volti a governare meglio la politica migratoria e la gestione dei richiedenti asilo e protezione umanitaria (il Fondo Asilo e migrazione; lo Strumento per la gestione delle frontiere e i visti e il Fondo per la Sicurezza interna);
• per la prima volta è stato approvato un Regolamento unico per FESR e Fondo di Coesione (Reg. (UE) 2021/1058).
A latere della base normativa in senso stretto dei Fondi Strutturali vanno anche considerati:
• il Regolamento finanziario generale dell’UE (Reg. (UE; Euratom) 2018/1046);
• gli Orientamenti sugli Aiuti di Stato a finalità regionale, ossia sugli Aiuti considerati compatibili con il rispetto della concorrenza nel “mercato interno” ai sensi degli artt. 107.3.a e 107.3.c del TFUE. Si ricorda che la Commissione ha varato gli Orientamenti per gli Aiuti di Stato il 19.04.2021 e questi entreranno in vigore il 1° Gennaio 2022;
• l’articolata normativa sugli appalti pubblici;
• le principali norme che guidano l’azione dell’UE volta a tutelare l’ambiente e a contrastare i cambiamenti climatici. Si fa riferimento, in particolare, al Reg. (UE) 2020/852 sulla c.d. “tassonomia ambientale” (fissa sei grandi obiettivi ambientali da perseguire e il principio “Do No Significant Harm” – DNSH rispetto agli obiettivi ambientali) e alla “legge europea sul clima”, approvata da Consiglio e Parlamento negli ultimi giorni di Giugno, che rende cogenti a livello normativo gli obiettivi del “Green Deal europeo”.
[3] Come stabilito dal RDC (art. 5), la formulazione dei PO nel periodo 2021-2027 è imperniata sui 5 seguenti Obiettivi di Policy (OP):
• Un’Europa più competitiva e intelligente, attraverso la promozione di una trasformazione economica innovativa e intelligente e della connettività regionale alle TIC (A smarter Europe);
• Un’Europa resiliente, più verde e a basse emissioni di carbonio ma in transizione verso un’economia a zero emissioni nette di carbonio (A greener Europe);
• Un’Europa più connessa attraverso il rafforzamento della mobilità (A more connected Europe);
• Un’Europa più sociale e inclusiva attraverso l’attuazione del Pilastro Europeo dei diritti sociali (A more social and inclusive Europe);
• Un’Europa più vicina ai cittadini attraverso la promozione dello sviluppo sostenibile e integrato di tutti i tipi di territorio e delle iniziative locali (A Europe closer to citizens).

Gli Obiettivi di Policy (indicati anche come Obiettivi Strategici) sono a loro volta articolati in più Obiettivi Specifici (OS), che sono stabiliti a livello di Regolamenti “verticali”.
L’art. 5 del RDC dispone un unico Obiettivo Specifico per il Just Transition Fund (JTF).
[4] La struttura dell’Allegato I al Reg. (UE) 2021/1060 sui Fondi 2021-2027 ricalca quasi integralmente quella dell’Allegato I al Regolamento di Esecuzione (UE) 2014/215 della Commissione (pubblicato sulla GUUE Serie L 69 dell’8 Marzo 2014), uno degli Atti esecutivi della Commissione che hanno maggiormente informato la gestione in senso lato dei Programmi Operativi (PO) 2014-2020.
L’Allegato I al Reg. (UE) 2021/1060 riporta:
• dimensioni e codici delle tipologie di intervento;
• dimensioni relative alle “forme di sostegno” (sovvenzioni, più tipologie di strumenti finanziari e premi);
• codici relativi all’approccio territoriale (o, per essere più precisi, codici relativi al “meccanismo di erogazione territoriale”);
• codici relativi all’attività economica;
• codici relativi alle regioni o alle zone in cui è ubicato o realizzato un progetto;
• codici relativi alle “tematiche secondarie” FSE Plus;
• codici relativi alla parità di genere;
• codici relativi alle strategie macro-regionali e alle strategie per i bacini marittimi.
La tabella 1 dell’Allegato I al RDC riporta una autentica nomenclatura delle categorie di intervento per i Fondi Strutturali, ciascuna delle quali è identificata da un codice (da 001 a 182).

La Commissione Europea ha puntualizzato che nel caso in cui i progetti ricadano in più categorie di intervento:
• a quel progetto (“operazione”) si può assegnare un codice corrispondente alla parte più rilevante di tale progetto;
• si possono associare più codici, sulla base di una stima approssimativa della struttura finanziaria del progetto.

[5] A titolo di completezza, sulla base della Figura riportata in fondo, si rammenta che:
• a monte dei vincoli di concentrazione degli interventi su ambiti di policy vi è il vincolo generale per il FESR di allocare almeno il 30% delle risorse finanziarie su obiettivi di contrasto del cambiamento climatico;
• i vincoli di concentrazione finanziaria delle risorse del FESR per OP e OS possono essere stabiliti a livello “nazionale” o a livello di “categorie di regioni” (Regioni Più Sviluppate, Regioni in Transizione e Regioni Meno Sviluppate). Gli Stati debbono indicare chiaramente l’opzione scelta nell’Accordo di Partenariato (AdP). L’Italia opterà per il calcolo della concentrazione finanziaria fra OP e OS a livello di “categorie di regioni”;
• nel corso del lungo negoziato sui Fondi Strutturali 2021-2027 in aggiunta ai 21 Obiettivi Specifici riportati nella proposta di regolamento iniziale sul FESR sono stati riportati (includendoli nell’Obiettivo di Policy 4) anche gli Obiettivi Specifici 4.4 Promuovere l’integrazione socioeconomica dei cittadini di paesi terzi, compresi i migranti, mediante azioni integrate, compresi gli alloggi e i servizi sociali e 4.6 Rafforzare il ruolo della cultura e del turismo sostenibile nello sviluppo economico, nell’inclusione sociale e nell’innovazione sociale;
• l’Obiettivo Specifico 1.5 Rafforzare la connettività digitale era inizialmente inserito nell’OP 3;
• l’Obiettivo Specifico 2.8 Promuovere la mobilità urbana multimodale sostenibile quale parte della transizione verso un’economia a zero emissioni nette di carbonio era anch’esso inizialmente inserito nell’OP 3.

Va anche ricordato che ai sensi dell’art. 4 del Reg. (UE) 2021/1058:
• i requisiti di concentrazione tematica sono rispettati nel corso di tutto il periodo di programmazione, anche quando le dotazioni del FESR sono trasferite da una priorità all’altra di un programma o da un programma all’altro e al momento del riesame intermedio in conformità dell’articolo 18 del Regolamento (UE) 2021/1060.
• qualora la dotazione del FESR relativa all’Obiettivo di Policy 1, all’Obiettivo di Policy 2 o a entrambi gli Obiettivi per un determinato programma venga ridotta a seguito di un disimpegno a norma dell’articolo 105 del Regolamento (UE) 2021/1060 o a causa di rettifiche finanziarie apportate dalla Commissione in conformità dell’articolo 104 di detto Regolamento, il rispetto dei requisiti di concentrazione tematica di cui al paragrafo 6 del presente articolo non è riesaminato.

Figura 4 – Numero di OS e di “campi di intervento” del FESR per OP