La valutazione ex ante dei programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali

Nel precedente post del 30 Giugno avevo ricordato, fra le altre cose, come fosse particolarmente importante collocare correttamente rispetto ai vari stadi del “ciclo del progetto” (o del “ciclo del programma”, nel caso di programmi complessi che includono più tipologie di investimenti) le varie fasi dei processi valutativi.
La valutazione ex ante (VEXA) si colloca fra la fase di “ideazione” e la fase di “pianificazione” di un progetto, anche se sarebbe ben più corretto venisse collocata fra la fase di “ideazione” e quella, quasi mai richiamata nella manualistica sul project management, dell’approvazione di un progetto (si veda il precedente post del 25.07.2022).
Questo vale anche con riferimento ai vari stadi della formulazione dei programmi pluriennali complessi cofinanziati dai Fondi Strutturali. O, meglio, è sempre stato così fino al ciclo di programmazione 2014-2020. Purtroppo, per il periodo 2021-2027 il legislatore ha avuto l’infelice idea di far decadere l’obbligatorietà della VEXA.
Ciò detto, sarebbe opportuno, comunque, condurre una VEXA dei programmi 2021-2027.
Tale valutazione, fondamentalmente, si focalizza sui seguenti aspetti:
• “pertinenza” dei programmi (“coerenza esterna”) rispetto ai problemi dei contesti socio-economici regionali (e alle domande di sostegno dei portatori di interesse); [1]
• “pertinenza istituzionale” rispetto alle direttrici strategiche di policy dell’UE (“pertinenza verso l’alto”);
• coerenza dei programmi con le “condizioni abilitanti” – trasversali e tematiche – indicate dal Reg. (UE) 2021/1060 (Regolamento sulle Disposizioni Comuni – RDC – dei Fondi Strutturali 2021-2027); [2]
• coerenza dei programmi con altri programmi pluriennali di spesa attuati su scala nazionale e/o regionale (negli anni a venire, in primo luogo il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza – PNRR).

A mio modesto avviso, una siffatta valutazione sarebbe particolarmente importante con riferimento alla c.d. “pertinenza istituzionale”, in quanto in Italia, sia nel caso della formulazione dei progetti, sia in quello della elaborazione di programmi complessi quali sono i Programmi Regionali (PR) cofinanziati dai Fondi Strutturali, si trascura sovente l’importanza della loro “pertinenza verticale” con il quadro di policy europeo.
Una siffatta valutazione si può condurre a livello di:
• Programmi Regionali (PR) cofinanziati da FESR e FSE Plus;
• Obiettivi di Policy (OP) della programmazione 2021-2027 (nella figura 1 riporto una esemplificazione grafica di una sorta di valutazione della “pertinenza” dell’OP 1 “Un’Europa più intelligente e competitiva” già proposta nel post del 30.05.2022 in cui rimarcavo l’importanza di tenere debitamente conto delle direttrici strategiche delle politiche dell’UE, segnatamente dei tre pilastri dell’Iniziativa Next Generation EU);
• singoli Obiettivi Specifici, o singoli ambiti di politica economica che costituiscono parte integrante dei PR nel loro insieme. [3]

Figura 1 – “Pertinenza verticale” e “pertinenza orizzontale” per l’OP 1 “Un’Europa più intelligente e competitiva”

Avendo già sviluppato una generica verifica della “pertinenza istituzionale” e di quella “orizzontale” dell’OP 1 nel post del 30 Aprile u.s., in questa sede vorrei approfondire quella verifica prendendo in considerazione solo l’ambito di policy dell’OP 1 inerente al sostegno al sistema produttivo. L’OP 1, infatti, è strutturato intorno a due grandi blocchi strategici (ambiti di policy):
• la politica industriale 2021-2027 di una data regione, che include l’Obiettivo Specifico (OS) 1.1 Ricerca e Innovazione; l’OS 1.3 Crescita sostenibile e competitività delle PMI e l’OS 1.4 Competenze per la transizione industriale (alcuni osservatori hanno un po’ criticato questa indicazione; a tale riguardo vorrei suggerire di esaminare com’è strutturata la Componente M4C2 “Dalla ricerca all’impresa” del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza – PNRR); [4]
• l’agenda digitale regionale, che include l’OS 1.2 Digitalizzazione dell’economia e della società e l’OS 1.5 Connettività digitale (si veda la figura 2).

Figura 2 – I blocchi strategici della formulazione dell’OP 1 nei Programmi Regionali FESR

Nel secondo paragrafo, come predetto, approfondisco la questione della coerenza fra gli indirizzi della politica industriale delle Regioni inclusi nell’OP 1 e le politiche sovraordinate dell’UE a supporto della competitività dei sistemi produttivi europei. Nel post del prossimo 25 Agosto proporrò una riflessione sulla coerenza fra “agenda digitale” inserita dalle Regioni nell’OP 1 dei PR FESR e “agenda digitale” dell’UE (“bussola digitale per il 2030”).

Valutazione ex ante e “pertinenza verticale” degli interventi di sostegno al sistema produttivo dei Programmi Regionali FESR

Nel momento in cui si verifica la “pertinenza verticale” (“coerenza esterna” verso l’alto) della strategia di politica industriale collocata nell’OP 1 dei PR FESR si può considerare come schema di riferimento generale quello riportato nella figura 3.

Figura 3 – Verifica della “coerenza esterna” delle strategie di politica industriale regionale
sostenute dai PR FESR 2021-2027

Come si evince dalla figura 3, si dovrebbero prendere in considerazione tre grandi direttrici strategiche delle politiche pubbliche dell’UE:
1. interventi finalizzati a creare un autentico Spazio Europeo della Ricerca (SER) e, più specificamente, interventi e progetti del Programma Quadro di Ricerca e Innovazione Horizon Europe (Orizzonte Europa). Si tratta di politiche/interventi particolarmente rilevanti per indirizzare gli interventi dell’OS 1.1. Sviluppare e rafforzare la capacità di ricerca e innovazione e l’introduzione di tecnologie avanzate;
2. interventi volti a promuovere la transizione digitale (agenda digitale europea). Si tratta di politiche/interventi particolarmente rilevanti per indirizzare gli interventi dell’OS 1.2. Digitalizzazione dell’economia e della società e dell’OS 1.5 Connettività digitale, che non vengono trattati in questo post, ma certamente l’agenda digitale europea, avendo fra i suoi obiettivi specifici la digitalizzazione delle imprese europee, costituisce un riferimento importante anche per l’OS 1.3 Rafforzare la crescita sostenibile e la competitività delle PMI;
3. interventi di sostegno alle PMI e alla transizione industriale 4.0 (particolarmente rilevanti soprattutto per indirizzare le scelte e la formulazione dell’OS 1.3 Rafforzare la crescita sostenibile e la competitività delle PMI). Si tratta di interventi che, come si evince dalla figura 4, che riporta un quadro aggiornato dei documenti di indirizzo strategico e normativa di riferimento delle politiche dell’UE qui considerate, si possono suddividere in almeno quattro blocchi:
• politiche per migliorare il mercato interno ed a sostegno delle PMI e della creazione di impresa;
• nuova politica industriale dell’UE e nuovo paradigma dell’economia circolare;
• azioni a sostegno della diffusione della c.d. Intelligenza Artificiale;
• Iniziativa Legge europea sui semiconduttori – Chips for Europe. [5]

Figura 4 – Documenti di indirizzo strategico e normativa di riferimento delle politiche dell’UE influenti sulle
strategie di politica industriale regionale sostenute dai PR FESR 2021-2027

Vi sono due ulteriori elementi da considerare per completare la riflessione sviluppata in questo post:
• verificare la “pertinenza verticale” con le strategie di policy sovra-ordinate dell’UE, de facto, significa anche verificare la coerenza dei programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali con i principali programmi dell’UE “a gestione diretta”. Nel momento in cui si ragiona sul perfezionamento delle strategie di politica industriale regionale sostenute dal FESR il principale programma “a gestione diretta” da considerare non può che essere il già richiamato Horizon Europe (il Programma Quadro di sostegno alla Ricerca e Sviluppo Tecnologico – R&ST – nel periodo 2021-2027, disciplinato dal Reg. (UE) 2021/695 del 28.04.2021). A tale riguardo preme evidenziare che, nei precedenti periodi di programmazione, molte Regioni hanno varato delle specifiche linee di finanziamento volte a sostenere l’erogazione di servizi avanzati alle imprese, spesso gestite direttamente – o affidate ad agenzie regionali – per sensibilizzare soprattutto le PMI sull’importanza per la loro traiettoria di sviluppo della partecipazione a dei progetti di ricerca applicata nell’ambito di partenariati internazionali finanziati dai PQ per la R&ST dell’UE. Inoltre, nell’ambito del PNRR vi è uno specifico Investimento della Componente M4C2 Dalla ricerca all’impresa volto appunto a favorire la partecipazione a dei progetti di ricerca sostenuti da Horizon Europe (Investimento Partenariati per la R&I Horizon Europe); [6]
• il programma Orizzonte Europa, indirettamente, incide anche sulla definizione dell’OS 1.4. Competenze per la transizione industriale che, inter alia, può finanziare forme innovative di dottorato, fra cui i Dottorati Industriali. [7] Come si evince dalla figura 5, sull’OS 1.4 incide anche, indirettamente, l’Iniziativa della Commissione del 2020 “New Skills Agenda”, proposta 1° Luglio 2020 con la Comunicazione COM(2020) 274 “Un’agenda per le competenze per l’Europa per la competitività sostenibile, l’equità sociale e la resilienza”. [8]

Figura 5 – Direttrici strategiche delle politiche dell’UE per la ricerca, l’innovazione e la competitività
e l’OP 1 dei PR FESR 2021-2027

La “New Skill Agenda” del 2020, rispetto alla precedente del 2016, si caratterizza per il forte accento sulla necessità di adattare le competenze alla transizione digitale (in continuità con l’agenda per le competenze del 2016) ed anche alla transizione verde. Questo in quanto:
• «viviamo in un’epoca di transizioni. La duplice transizione verde e digitale sta rimodellando il nostro modo di vivere, lavorare e interagire» – COM(2020) 274, p. 1 – e, si aggiunge qui, ambedue queste transizioni, come è sempre accaduto, da una parte implicano crisi e perdita di occupazione in determinati settori e, al tempo stesso, creano nuovi mercati, nuovi settori di attività e nuove attività professionali, che richiedono nuove competenze;
• anche per il comparto dell’istruzione e della formazione professionale si deve tenere conto della centralità del “Green Deal europeo” e del concetto di “sostenibilità competitiva”, assolutamente centrale nel piano di lavoro del mandato 2019-2024 della Commissione von der Leyen. [9]

*****

[1] La “pertinenza” – anche indicata come “rilevanza” in base a una discutibile traduzione del termine inglese “relevance” usato nella letteratura internazionale – di progetti/piani è uno dei principali criteri di valutazione per la loro selezione e ammissione a beneficio, o anche per dare giudizi sulla loro riuscita o meno in sede di valutazione ex post. In generale, i principali criteri di valutazione sono:
• “pertinenza” (“coerenza esterna”);
• coerenza interna (validità della trama di nessi causali che costituisce la dimensione strategica dei progetti e dei programmi);
• fattibilità tecnica, economico-finanziaria e amministrativa;
• efficienza;
• efficacia e impatto;
• sostenibilità (capacità di produrre impatti socio-economici che possono durare nel corso del tempo).
Per “pertinenza” (o “coerenza esterna”) dei progetti o dei programmi complessi va intesa in primo luogo la loro capacità di corrispondere ai problemi del contesto socio-economico di riferimento e a quelli dei destinatari finali. Va anche intesa, come già accennato, anche come “coerenza esterna” con le strategie di policy sovraordinate e con altri programmi pluriennali di politica economica.
[2] Le condizioni abilitanti – ex “condizionalità ex ante” della programmazione 2014-2020 – sono considerate assolutamente determinanti per assicurare che gli interventi dei Fondi Strutturali siano finanziati nell’ambito di un contesto di policy e giuridico amministrativo favorevoli alla loro rapida attuazione. Il Considerando 21 del Reg. (UE) 2021/1060 (Regolamento sulle Disposizioni Comuni – RDC) è molto chiaro in merito, dato che indica che «al fine di garantire i prerequisiti necessari per l’impiego efficace ed efficiente del sostegno dell’Unione concesso dai fondi, è opportuno stabilire un elenco ristretto di condizioni abilitanti e una serie concisa ed esaustiva di criteri oggettivi per la loro valutazione. Ciascuna condizione abilitante dovrebbe essere collegata a un obiettivo specifico ed essere applicabile automaticamente se l’obiettivo specifico è selezionato per ricevere sostegno».
L’art. 15 dispone che in sede di programmazione va assicurato il rispetto di:
• condizioni abilitanti orizzontali che si applicano a tutti gli Obiettivi Specifici dei programmi (le 4 condizioni abilitanti orizzontali e i relativi criteri per valutarne il soddisfacimento sono riportate nell’Allegato III al RDC);
• condizioni abilitanti tematiche, che vanno applicati a ciascuno degli Obiettivi Specifici, riportate nell’Allegato IV al RDC.
Come si evince dalla figura che segue, sono state stabilite dalle condizioni abilitanti tematiche solo per 4 dei 5 Obiettivi di Policy dei Fondi nel periodo 2021-2027. All’Obiettivo di Policy 5 Un’Europa più vicina per i cittadini non sono state associate delle condizioni abilitanti.
Inoltre, queste non solo devono essere verificate in sede di approvazione dei Programmi, ma le Autorità di Gestione si dovranno preoccupare di garantire il loro rispetto nell’intero periodo di programmazione.

Figura 6 – Le condizionalità abilitanti della programmazione 2021-2027

[3] Come stabilito dall’art. 5 del Regolamento sulle Disposizioni Comuni sui Fondi 2021-2027 (Reg. (UE) 2021/1060), la formulazione dei Programmi nel periodo 2021-2027 è imperniata sui 5 seguenti Obiettivi di Policy (OP):
• Un’Europa più competitiva e intelligente, attraverso la promozione di una trasformazione economica innovativa e intelligente e della connettività regionale alle TIC (A smarter Europe);
• Un’Europa resiliente, più verde e a basse emissioni di carbonio ma in transizione verso un’economia a zero emissioni nette di carbonio (A greener Europe);
• Un’Europa più connessa attraverso il rafforzamento della mobilità (A more connected Europe);
• Un’Europa più sociale e inclusiva attraverso l’attuazione del Pilastro Europeo dei diritti sociali (A more social and inclusive Europe);
• Un’Europa più vicina ai cittadini attraverso la promozione dello sviluppo sostenibile e integrato di tutti i tipi di territorio e delle iniziative locali (A Europe closer to citizens).
Gli Obiettivi di Policy (indicati anche come Obiettivi Strategici) sono a loro volta articolati in più Obiettivi Specifici (OS), che sono stabiliti a livello di Regolamenti “verticali”. Gli OS per il FESR sono ventitre. All’OP 1 sono associati cinque OS.
[4] Coerentemente con le indicazioni dell’art. 3 del Reg. (UE) 2021/241 sul Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza che finanzia i “Recovery Plan” per la ripresa post-pandemica, il PNRR italiano è strutturato intorno a sei ambiti di intervento (Missioni). La struttura complessiva del PNRR è così articolata:
• 6 Missioni (per 6 “priorità”);
• 16 Componenti;
• 63 Riforme;
• 134 Investimenti.

Le Componenti del PNRR maggiormente coerenti con la strategia di politica industriale dell’OP 1 sono le seguenti:
• M1C2 Digitalizzazione, innovazione e competitività del sistema produttivo, che si articola in sei investimenti;
• M4C2 Dalla ricerca all’impresa, che prevede tre blocchi strategici di intervento e undici investimenti.
A ciascuna delle due Componenti, peraltro, è associata una rilevante riforma di sistema (si veda la figura che segue).

Figura 7 – Componenti del PNRR a sostegno di ricerca, innovazione e competitività delle PMI

La figura che segue evidenzia come i vari investimenti delle due Componenti del PNRR appena richiamate siano ampiamente in linea con i cinque Obiettivi Specifici (OS) dell’OP 1 dei PR FESR (Obiettivo “Un’Europa più competitiva e intelligente” della programmazione 2021-2027 dei Fondi Strutturali).

Figura 8 – Gli interventi del PNRR a sostegno di ricerca, innovazione e competitività delle PMI e
l’Obiettivo di Policy 1 dei PR FESR

La Componente M4C2 Dalla ricerca all’impresa del PNRR abbraccia contributi di sostegno alla ricerca e all’innovazione, interventi per sostenere i processi di trasferimento tecnologico ed anche interventi di sostegno diretto alla competitività delle imprese.
In totale sono previsti 11 Investimenti, funzionali al raggiungimento di tre grandi obiettivi di policy:
• migliorare la base scientifica;
• rafforzare i legami fra le imprese e la scienza;
• potenziare l’orientamento all’innovazione delle imprese (con particolare attenzione a start-up e PMI innovative).
[5] Si possono sostenere linee di intervento a sostegno di un profondo rinnovamento dei processi produttivi nella direzione della “green factory” e di un loro crescente orientamento al paradigma dell’economia circolare anche nell’ambito dell’OS 2.6 Promuovere la transizione verso un’economia circolare ed efficiente sotto il profilo delle risorse.
[6] Si ricorda che lo stesso Reg. (UE) 2021/1060 incoraggia la ricerca di sinergie con i programmi europei “a gestione diretta”, in particolare con Horizon Europe (Orizzonte Europa).
Il Considerando 61 dispone che «le sinergie tra i fondi e gli strumenti a gestione diretta dovrebbero essere ottimizzate. Dovrebbe essere agevolata la fornitura di sostegno alle operazioni cui è già stato concesso un “marchio di eccellenza” o che sono state cofinanziate da Orizzonte Europa con un contributo dei fondi. Le condizioni già valutate a livello di Unione prima dell’assegnazione del “marchio di eccellenza” o del cofinanziamento da parte di Orizzonte Europa non dovrebbero essere valutate nuovamente purché le operazioni rispettino una serie limitata di condizioni stabilite nel presente regolamento». Il “marchio di eccellenza” (“Seal of Excellence”) trova una puntuale definizione sia nel Reg. (UE) 2021/1060 – punto 45 dell’art. 2 Definizioni – sia nel Reg. (UE) 2021/659 (punto 23 dell’art. 2 Definizioni).
Le disposizioni appena richiamate sul “Seal of Excellence” sono applicabili anche ai programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali in forza della modifica al Global Block Exemption Regulation (GBER) approvata dalla Commissione il 23 Luglio 2021 (si veda il Reg. (UE) 2021/1237 della Commissione pubblicato sulla GUUE Serie L 270 del 29.07.2021).
L’art. 25 bis Aiuti a favore di progetti insigniti del “marchio di eccellenza che ne attesta la qualità” aggiunto al GBER del 2014 prevede che i progetti di Ricerca e Innovazione beneficiari del “Seal of Excellence” nell’ambito di Horizon 2020 e Horizon Europe sono compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, del Trattato sul Funzionamento dell’UE (TFUE) e sono esentati dall’obbligo di notifica di cui all’articolo 108, paragrafo 3 del TFUE.
L’art. 25 bis dispone anche che «le attività ammissibili del progetto di ricerca e sviluppo sovvenzionato o dello studio di fattibilità sono quelle definite ammissibili nell’ambito delle norme del programma Orizzonte 2020 o del programma Orizzonte Europa, escluse le attività che vanno oltre le attività di sviluppo sperimentale».
[7] Sui dottorati non accademici si veda il D.M. 45/2013, che ha normato per la prima volta i Dottorati Industriali e ha anche cercato di ampliare i possibili sbocchi lavorativi dei dottori di ricerca a contesti non solo accademici.
[8] Ad essere precisi, il 1° Luglio 2020 la Commissione ha presentato, in realtà, un ben più articolato pacchetto di misure, mutuamente coerenti, per migliorare la capacità dei sistemi educativi di garantire delle competenze adatte ai fabbisogni professionali emergenti a causa della transizione digitale e di quella verde; per rafforzare gli interventi a sostegno dell’occupazione giovanile – inclusa una nuova iniziativa per rafforzare la portata e l’efficacia della c.d. “Garanzia Giovani” varata nel 2013 – ed anche per rafforzare i sistemi di istruzione e formazione professionale. Si vedano le Comunicazioni:
• Commissione Europea; Un’agenda per le competenze per l’Europa per la competitività sostenibile, l’equità sociale e la resilienza; COM(2020) 274.
• Commissione Europea; Proposta di raccomandazione del Consiglio sull’istruzione e la formazione professionale per la competitività sostenibile, l’equità sociale e la resilienza; COM(2020) 275.
• Commissione Europea; Sostegno all’occupazione giovanile. Un ponte verso il lavoro per la prossima generazione; COM(2020) 276.
• Commissione Europea; Proposta di raccomandazione del Consiglio relativa a un ponte verso il lavoro, che rafforza la garanzia per i giovani; COM(2020) 277.
[9] Questo contributo è un “work in progress” elaborato nell’ambito del progetto di ricerca del Centro Studi Funds for Reforms Lab “Theory of Change e valutazione di impatto di progetti e programmi complessi”.