Plans are useless. But planning is everything
Dwight D. EISENHOWER

I Programmi di Sviluppo Rurale (PSR) della programmazione 2014-2020 sono certamente documenti strategici di non facile lettura e molto più complessi di quelli attuati nel periodo 2007-2013, ma non è affatto vero che siano documenti senza un fondamento logico, come mi è capitato di sentire recentemente. Anche i PSR, infatti, vengono elaborati sulla scorta del c.d. Approccio di Quadro Logico (AQL), anche indicato come “teoria del ciclo del programma”. [1]

L’AQL, sia esso applicato a progetti di piccola scala (operativa e geografica) o a programmi “complessi” attuati a livello “meso-economico”, a mio avviso, si basa fondamentalmente su due pilastri:

• l’identificazione dei problemi da affrontare (identificazione del c.d. “albero dei problemi”);
• l’identificazione degli obiettivi da raggiungere (identificazione del c.d. “albero degli obiettivi”, in genere articolato in tre livelli, quello degli obiettivi generali, quello dei risultati attesi e quello degli obiettivi operativi, o obiettivi diretti).

Un progetto (o un programma “complesso”) – de facto è uno strumento per risolvere quei problemi e raggiungere degli obiettivi (v. Fig. 1). Nel caso delle politiche pubbliche, i progetti consentono di risolvere problemi di interesse collettivo e raggiungere obiettivi socialmente desiderabili.

Figura 1 – Il progetto come vettore di cambiamento per raggiungere gli obiettivi

Nel caso dei PSR regionali, mutatis mutandis, la logica di fondo è questa. Le due grandi criticità che, personalmente, vedo sono:
• nel caso dei PSR si registra sovente un palese scollamento fra il primo pilastro fondamentale dell’AQL, ossia l’analisi dei problemi e l’analisi degli obiettivi, in quanto la prima segue fondamentalmente una logica bottom-up (si definiscono i fabbisogni di intervento soprattutto sulla base di analisi a livello di singoli territori), mentre gli obiettivi, sovente, sono definiti sulla base di macro-analisi che tengono conto anche di dinamiche internazionali (aumento della popolazione mondiale e fabbisogni alimentari, andamento dei prezzi internazionali delle derrate agricole, dinamiche attuali di de-globalizzazione) e sono fortemente condizionati da estenuanti negoziati a livello di Stati Membri, non meno che da pesanti azioni lobbistiche non sempre trasparenti;
• il “sistema degli obiettivi”, in particolare, appare troppo sganciato dalle specificità – positive e negative – dei territori e troppo centralizzato a livello comunitario.

I PSR regionali, cofinanziati dal Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR), infatti, sono funzionali al raggiungimento dei tre obiettivi generali della PAC per la programmazione 2014-2020 (si veda l’art. 4 del Reg. (UE) N. 1305/2013):
• competitività del sistema agricolo e delle filiere agro-alimentari;
• tutela dell’ambiente e del territorio e contrasto ai cambiamenti climatici;
• sviluppo territoriale bilanciato.

A partire dagli obiettivi generali della PAC, si può ricostruire il “sistema degli obiettivi” completo dei PSR regionali, che si articola su tre livelli:
• obiettivi generali della PAC;
• obiettivi specifici del II Pilastro della PAC “Sviluppo Rurale” (le 5 Priorità dirette 2 – 6 e la Priorità trasversale 1);
• obiettivi operativi del II Pilastro della PAC “Sviluppo Rurale” (le 18 Focus Area indicate dai Regolamenti dell’UE). [2]
Questo “sistema degli obiettivi” è assolutamente congruente con il vincolo del Reg. (UE) N. 1305/2013 di inserire nei PSR Priorità strategiche, Focus Area, Misure, Sottomisure e “Operazioni” (o “interventi”). L’articolo 5 del Reg. (UE) N. 1305/2013 elenca 6 Priorità e 18 Focus Area, ma lo stesso articolo 5 puntualizza che si possono anche inserire non tutte le Priorità e non tutte le Focus Area (il vincolo minimo è quello di inserire in ogni PSR almeno 4 Priorità). L’articolo 5, inoltre, specifica che ulteriori Focus Area potrebbero essere inserite nei PSR se adeguatamente motivato e se misurabili

In realtà, un siffatto “sistema degli obiettivi” non è completo per i seguenti motivi:
1. al di sopra del livello generale degli obiettivi generali della PAC va considerato un altro livello sovraordinato di obiettivi riconducibile alla strategia “Europe 2020” [3];
2 a fianco degli obiettivi dei PSR direttamente riconducibili agli obiettivi generali della PAC e a quelli specifici ed operativi del II Pilastro, vanno anche considerati:

• gli obiettivi specifici stabiliti per ogni PSR dai decisori pubblici regionali;
• gli obiettivi specifici a livello sub-regionale stabiliti dai PSL dei GAL finanziati a valere della Misura 19 LEADER (questo è un aspetto in generale un po’ trascurato, ma sul quale si soffermano con richieste di analisi valutative pertinenti le varie Linee Guida sulla valutazione dell’approccio LEADER) [4];

3. non ultimo, sia in sede di programmazione, sia in sede di valutazione dei PSR e dei bandi attuativi vanno sempre tenuti ben presenti i seguenti obiettivi orizzontali: (i) innovazione, (ii) tutela dell’ambiente e (iii) mitigazione dei cambiamenti climatici.

Alla luce di queste ultime considerazioni, la Figura che segue presenta un “parallelo” fra la “struttura” generale dei Programmi complessi o di singoli progetti informata al c.d. Approccio di Quadro Logico(AQL) e quella dei PSR e fornisce anche una presentazione più completa del “sistema degli obiettivi” dei PSR. [5]

Figura 2 – Il “quadro logico” dei PSR

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[1] La letteratura sull’AQL è sconfinata. Due pregevoli contributi a livello manualistico sono:
ROSSI M. (2004), I progetti di sviluppo. Metodologie ed esperienze di progettazione partecipativa per obiettivi, Franco Angeli, Milano;
STROPPIANA A. (2009), Progettare in contesti difficili. Una nuova lettura del Quadro Logico, Franco Angeli, Milano
[2] Le 6 Priorità (obiettivi specifici) dei PSR regionali sono:
• P1: promuovere il trasferimento di conoscenze e l’innovazione nel settore agricolo e forestale e nelle zone rurali (Priorità trasversale e, quindi, servente rispetto a tutte le altre);
• P2: potenziare in tutte le regioni la redditività delle aziende agricole e la competitività dell’agricoltura in tutte le sue forme e promuovere tecnologie innovative per le aziende agricole e la gestione sostenibile delle foreste;
• P3: promuovere l’organizzazione della filiera alimentare, comprese la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti agricoli, il benessere degli animali e la gestione dei rischi;
• P4: preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi connessi all’agricoltura e alla silvicoltura;
• P5: incentivare l’uso efficiente delle risorse e il passaggio a un’economia a basse emissioni di carbonio e resiliente al clima nel settore agroalimentare e forestale;
• P6: adoperarsi per l’inclusione sociale, la riduzione della povertà e lo sviluppo economico nelle zone rurali.
[3] Sulla strategia “Europe 2020”, sulle sue tre priorità strategiche – smart growth, sustainable growth e inclusive growth – e sulla sua influenza su obiettivi e struttura dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali e di Investimento Europeo (Fondi SIE), si veda: BONETTI A. (2017), La mappatura dei fondi europei 2014-2020, Centro Studi Funds for Reforms Lab; Guida 1/2017.
[4] Si vedano: EUROPEAN EVALUATION HELPDESK FOR RURAL DEVELOPMENT – EC, Thematic Working Group 3: evaluation of LEADER/CLLD, May 2016; DI NAPOLI R., FRANCESCHETTI G., PISANI E., (a cura di) (2015), Capitale sociale e sviluppo locale. Dalla teoria alla valutazione empirica in aree rurali italiane, Studi e Ricerche CREA.
[5] Per una analisi più completa di alcuni aspetti trattati in questo post si veda: BONETTI A. (2017), I finanziamenti del Programma di Sviluppo Rurale del Lazio per gli Enti Locali, Centro Studi Funds for Reforms Lab. Policy Brief n. 4/2017. Il contributo può essere richiesto via contact form in fondo o inviando una richiesta alla mia e-mail: a.bonetti@ymail.com.