«Umanità significa identità: tutti gli uomini sono fatti della stessa argilla;
nessuna differenza, almeno quaggiù, nella predestinazione;
la medesima ombra prima, la medesima carne durante,
la medesima cenere dopo»
Victor Hugo – I miserabili (1862)

Le ragioni del confronto fra Recovery Plan e Programmi Operativi cofinanziati dai Fondi Strutturali

Martedì 7 Settembre un Comunicato stampa pubblicato sul sito del Ministro per il Sud e la Coesione territoriale Mara Carfagna, dal titolo “Confronto Carfagna-Schmit: verso l’intesa sui Fondi Strutturali”, ha annunciato l’imminente chiusura con esito positivo del negoziato sui Fondi Strutturali 2021-2027 e, quindi, l’approvazione dell’Accordo di Partenariato.
Questa è una positiva notizia, davvero importante per capire meglio la tela di fondo della programmazione 2021-2027 dei Fondi Strutturali e anche per capire meglio disegno strategico e portata politica (oltre che di policy) del Recovery Plan italiano (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza – PNRR).

Come avevo evidenziato nel post del 25 Luglio scorso (Next Generation EU: un ponte verso una autentica “unione fiscale” e la riforma del sistema di finanza pubblica europea?) per capire a fondo la portata politica – in primo a luogo a livello europeo – del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza – in Inglese Recovery and Resilience Facility (RRF) – che finanzia i PNRR, bisogna tenere conto di alcuni elementi di differenziazione di RRF e Fondi Strutturali un po’ trascurati nel dibattito italiano. I principali elementi di differenziazione sono i seguenti: il diverso “metodo di gestione” della RRF e dei Fondi Strutturali, che implica assetti di governance ben diversi, la natura peculiare di performance based facility della RRF e, non ultimo, i ben diversi meccanismi di delivery territoriale di RRF e Fondi

L’esame dell’Accordo di Partenariato italiano – per ora disponibile nella versione inviata a Bruxelles il 23 Giugno scorso – consente di per sé di iniziare a capire meglio:
• la diversa natura di RRF e Fondi Strutturali;
• in che misura verranno rispettate a livello di Programmi Operativi (PO) le disposizioni del Reg. (UE) 2021/241 – che disciplina il RRF e, quindi, l’attuazione dei PNRR – e dei Regolamenti sui Fondi Strutturali 2021-2027 (pubblicati sulla GUUE il 30 Giugno scorso – che prevedono che l’Accordo di Partenariato, i PO cofinanziati dai Fondi Strutturali e il PNRR siano coerenti con il quadro di policy europeo (segnatamente con il c.d. “semestre europeo”) e siano mutuamente coerenti; [1]
• come incideranno sulla valorizzazione dei Fondi europei potenzialmente disponibili per l’Italia nei prossimi anni (ex Fondi Strutturali e RRF) i diversi meccanismi di delivery territoriale di tali strumenti.

A mio modesto parere, le sezioni dell’Accordo di Partenariato che consentono di capire meglio gli aspetti di cui sopra sono:
• la sezione di presentazione dell’Obiettivo di Policy 5 (OP 5 – Un’Europa più vicina ai cittadini) dei Fondi Strutturali 2021-2027, in cui, di fatto, viene tratteggiata l’agenda territoriale italiana per la nuova programmazione; [2]
• la sezione in cui vengono elencati tutti i Programmi Operativi, da cui emerge che nel periodo 2021-2027 vi saranno 9 Programmi Operativi Nazionali (PON) direttamente riconducibili alla programmazione e all’attuazione dei Fondi Strutturali, a cui vanno aggiunti i due PON ad hoc che riguardano l’attuazione del FEAMPA (il Fondo per la pesca) e del Just Transition Fund (istituito per sostenere il Piano di investimenti per il “Green Deal europeo”).

In questo post vorrei avanzare alcune indicazioni di massima sul quadro generale dei PON 2021-2027 delineato dall’Accordo di Partenariato in quanto i PON, per diversi aspetti, sono simili al PNRR. In particolare, preme evidenziare che:
• sono contraddistinti da un sistema di governance centralizzato (proprio come il PNRR), per cui vi è ovviamente un lavoro di concertazione fra Governo ed Enti decentrati, ma la gestione è in capo a dei Ministeri e a delle Agenzie nazionali (l’ANPAL e l’Agenzia per la Coesione Territoriale);
• si caratterizzano non come Programmi multi-settoriali volti a rimuovere dei nodi strutturali dello sviluppo di aree territoriali ben definite, bensì come Programmi settoriali che coprono delimitate aree di policy (questo vale anche per il PON Città Metropolitane (PON Metro) che, quantunque focalizzato su determinate aree territoriali, è stato de facto lo strumento per dare operativamente corso alle Città Metropolitane istituite dalla c.d. “legge Delrio” e per implementare l’agenda urbana nazionale);
• sono informati ad una particolare concentrazione territoriale degli interventi che esula un po’ dall’impostazione “territoriale” in senso stretto dei Fondi Strutturali (come prevista dagli articoli 174-178 del Trattato sul Funzionamento dell’UE, ossia gli articoli che disciplinano la “politica di coesione”). I PON della nuova programmazione 2021-2027, infatti, potranno interessare solo le c.d. Regioni Meno Sviluppate (RMS) o, in alternativa, l’intero territorio nazionale (questa indicazione vale solo in parte per il PON Metro Plus e Città medie, ex PON Metro 2014-2020 alla luce del suo particolare disegno strategico). [3]

Un primo esame d’insieme dei Programmi Operativi Nazionali 2021-2027

Come evidenziato nella Figura 1 che segue, l’Accordo di Partenariato inviato alla Commissione lo scorso 23 Giugno prevede 9 PON direttamente riconducibili alla “politica di coesione” e due PON ad hoc (quello per dare corso agli interventi del FEAMPA e quello per l’attuazione dei progetti del Just Transition Fund).
Su 11 PON, sono ben 5 quelli che interessano solo le Regioni Meno Sviluppate (RMS), fra cui i due istituiti ex novo per la programmazione 2021-2027:
• PON Salute;
• PON Just Transition Fund. [4]

Figura 1 – I Programmi Operativi Nazionali (PON) elencati nell’Accordo di Partenariato 2021-2027

Lo schema riporta a fianco di ogni PON gli Obiettivi di Policy (OP) su cui i PON sono focalizzati. Per il periodo 2021-2027 non è previsto un PON Infrastrutture e Reti e, quindi, non ci sarà alcun PON focalizzato sull’OP 3.

Ponendo a confronto il novero dei PON 2014-2020 e quello dei PON 2021-2027 emerge che, come predetto, vi è un solo PON 2014-2020 che è stato completamente eliminato (PON Infrastrutture e Reti). Per il resto, come si evince dalla Figura 2, non si ha tanto a che fare con una flessione del numero di PON, bensì con l’accorpamento di più PON 2014-2020 (è il caso del PON Innovazione, ricerca e competitività e del PON Giovani, donne e lavoro).
Diversi PON del periodo 2014-2020 sono stati confermati, anche se ne verrà certamente rivisto il loro disegno strategico: PON Scuola, PON Cultura, PON Sicurezza e Legalità; PON Inclusione – che diviene PON Inclusione e Povertà – PON Governance e Capacità istituzionale (ribattezzato PON Capacità per la Coesione) e, non ultimo, il PON Metro (ribattezzato PON Metro Plus e Città medie), PON gestito dall’Agenzia per la Coesione Territoriale a cui si dedicherà un post presto, trattandosi del PON – fra quelli confermati – per il quale si attendono i cambiamenti più rilevanti nella strategia generale.

Figura 2 – Un primo confronto fra i PON del periodo 2014-2020 e quelli del periodo 2021-2027

L’esame dell’articolazione e dei contenuti dei PON, come predetto, costituisce il principale termine di riferimento del rispetto di condizioni di mutua coerenza della programmazione e attuazione degli interventi cofinanziati dai Fondi Strutturali e di quelli inseriti nel PNRR, proprio per la “somiglianza” di PNRR e PON e dell’assunzione diretta di responsabilità a livello di Governo centrale che caratterizza questi strumenti di programmazione economica.

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[1] La normativa sui Fondi Strutturali, per il periodo 2021-2027, verte sui seguenti Regolamenti, pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale dell’UE – GUUE Serie L 231 – del 30.06.2021:
• un Regolamento sulle Disposizioni Comuni (RDC). Il RDC, come gli altri Regolamenti del pacchetto legislativo sulla “politica di coesione” 2021-2027, è stato approvato in via definitiva il 24 Giugno scorso (Reg. (UE) 2021/1060);
• un Regolamento “verticale” su ciascuno dei Fondi della “politica di coesione” (FESR e Fondo di Coesione, FSE Plus e Just Transition Fund;
• un Regolamento sull’Obiettivo “Cooperazione Territoriale Europea” (Reg. (UE) 2021/1059).

Figura 3 – La base normativa della “politica di coesione” dell’UE nel periodo 2021-2027

Vanno sottolineate alcune novità del pacchetto legislativo sulla “politica di coesione” 2021-2027:
• il RDC, diversamente dal passato, ha una portata più ampia e meno focalizzata strettamente sulla “politica di coesione”, dal momento che copre otto diversi Fondi “a gestione concorrente”.
Infatti, il RDC non disciplina solo i Fondi tradizionali della politica di coesione (FESR, Fondo di Coesione ed FSE, ribattezzato FSE Plus per il periodo 2021-2027), ma anche il FEAMPA (Fondo Europeo per le Attività Marittime, la Pesca e l’Acquacoltura); il Just Transition Fund (JTF) ed altri Fondi “a gestione concorrente” volti a governare meglio la politica migratoria e la gestione dei richiedenti asilo e protezione umanitaria (il Fondo Asilo e migrazione; lo Strumento per la gestione delle frontiere e i visti e il Fondo per la Sicurezza interna);
• per la prima volta è stato approvato un Regolamento unico per FESR e Fondo di Coesione (Reg. (UE) 2021/1058).
[2] Come stabilito dall’art. 5 del RDC- Reg. (UE) 2021/1060 – la formulazione dei PO nel periodo 2021-2027 è imperniata sui 5 seguenti Obiettivi di Policy (OP):
• OP 1 – Un’Europa più competitiva e intelligente, attraverso la promozione di una trasformazione economica innovativa e intelligente e della connettività regionale alle TIC (A smarter Europe);
• OP 2 – Un’Europa resiliente, più verde e a basse emissioni di carbonio ma in transizione verso un’economia a zero emissioni nette di carbonio (A greener Europe);
• OP 3 – Un’Europa più connessa attraverso il rafforzamento della mobilità (A more connected Europe);
• OP 4 – Un’Europa più sociale e inclusiva attraverso l’attuazione del Pilastro Europeo dei diritti sociali (A more social and inclusive Europe);
• OP 5 – Un’Europa più vicina ai cittadini attraverso la promozione dello sviluppo sostenibile e integrato di tutti i tipi di territorio e delle iniziative locali (A Europe closer to citizens).
Gli Obiettivi di Policy (indicati anche come Obiettivi Strategici) sono a loro volta articolati in più Obiettivi Specifici (OS), che sono stabiliti a livello di Regolamenti “verticali”.
L’art. 5 del RDC dispone un unico Obiettivo Specifico per il Just Transition Fund (JTF).
[3] Il RDC conferma anche per il periodo 2021-2027 la suddivisione di tutte le regioni NUTS II in tre “categorie di regioni” sulla base del loro livello medio del PIL pro-capite, calcolato come media del triennio 2015-2017:
• Regioni Meno Sviluppate (RMS) – Regioni il cui PIL pro-capite è inferiore al 75% della media del PIL dell’UE-27;
• Regioni in Transizione (RT) – Regioni il cui PIL pro-capite è compreso fra il 75% e il 100% della media del PIL dell’UE-27 (la soglia massima è stata aumentata, dato che era fissata al 90% per il periodo 2014-2020);
• Regioni Più Sviluppate (RPS) – Regioni il cui PIL pro-capite è superiore al 100% della media del PIL dell’UE-27.
Le RMS in Italia sono: Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia.
[4] Questa analisi non prende in considerazione la programmazione degli interventi a sostegno dello sviluppo rurale, cofinanziati dal Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR).
Nell’ambito dei Fondi della politica di coesione della programmazione 2021-2027, infatti, si annoverano il FESR, il Fondo di Coesione – non interessa l’Italia – ed il FSE, ribattezzato FSE Plus, ma anche il FEAMPA (Fondo Europeo per le Attività Marittime, la Pesca e l’Acquacoltura) e il Just Transition Fund.
A latere va considerata l’Iniziativa REACT-EU – anch’essa, come il RRF, varata nell’ambito dell’Iniziativa Next Generation EU – che costituisce un autentico ponte fra la programmazione 2014-2020 e quella 2021-2027 dei Fondi “della coesione”.
Il FEASR, infatti è stato del tutto disaccoppiato dalla “politica di coesione” e ricondotto integralmente nella Politica Agricola Comune (PAC).