Mercoledì 29 Novembre terrò un seminario nell’ambito dell’insegnamento “Sviluppo Locale” del Corso di Laurea Magistrale in Gestione e Valorizzazione del Territorio presso la Facoltà di Economia dell’Università La Sapienza di Roma (titolare di cattedra è il professor Filippo Celata).
Dopo aver ricordato che nel periodo di programmazione 2021-2027 dei Fondi Strutturali vengono confermate le due principali forme di interventi territorialmente integrati, ossia gli Investimenti Territoriali Integrati (ITI) e lo Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo (SLTP), insisterò molto sul fatto che l’elaborazione di Strategie di Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo (SSLTP) è sempre una sfida professionale ed intellettuale molto interessante, ma vanno tenuti in debita considerazione due aspetti ampiamente trascurati: (i) alla fase di formulazione della strategia seguirà poi una fase attuativa, in cui la “catena logica” dei PSL potrà essere compromessa dai ritardi attuativi nell’esecuzione delle varie macro-tipologie e tipologie di intervento. In genere in Italia non viene mai effettuata una analisi dei rischi che potrebbero compromettere l’attuazione degli interventi; (ii) esistono molteplici vincoli alla formulazione e, soprattutto, all’attuazione del PSL e dei singoli interventi che, di solito, vengono ampiamente trascurati nella fase iniziale di elaborazione delle SSLTP.
E’ opportuno, infatti, che gli studenti dell’insegnamento di “Sviluppo Locale” che seguiranno il seminario abbiano contezza del fatto che quando si elaborano dei PSL che interessano delle aree vaste e annoverano più tipi di intervento integrati bisognerebbe sempre effettuare un’analisi preliminare delle tipologie di intervento inserite nei PSL, della capacità di attuarli dei Beneficiari, dei vari rischi (criticità) che potrebbero condizionare la loro esecuzione e, non ultimo, dei vincoli de jure e de facto alla loro attuazione.
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Analisi della leadership nella PA e gestione dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali
Il presente articolo rimarca nuovamente come l’impostazione di fondo delle attività di capacitazione amministrativa per le organizzazioni pubbliche impegnate nella gestione di Programmi (Nazionali e Regionali) cofinanziati dai Fondi Strutturali e, più specificamente, dei Piani di Rigenerazione Amministrativa (PRigA) previsti dall’Accordo di Partenariato 2021-2027, sia alquanto discutibile, essendo basata su delle Linee Guida della Commissione – Roadmap for Administrative Capacity Building. Practical toolkit – abbastanza deboli.
In primo luogo queste Linee Guida si riferiscono, di fatto, solo alle Autorità di Gestione dei Programmi e le esaminano quasi fossero dei monoliti.
Inoltre, sia le Linee Guida preliminari dell’OCSE – Analytical framework used in the context of the pilot action on frontloading administrative capacity building to prepare for the post-2020 programming period – sia quelle successive dalla Commissione, appena citate, hanno il pregio di delineare un approccio alla capacity building ampiamente informato alla natura specifica degli interventi cofinanziati dai Fondi Strutturali e ai numerosi vincoli legislativi che ne condizionano i processi di programmazione e attuativi, ma di converso perdono completamente di vista alcuni tratti ineludibili dell’analisi strategica convenzionale.
Uno di questi è l’importanza della leadership all’interno di ciascuna delle unità organizzative coinvolte nell’attuazione dei Programmi.
Se, in generale, si ragiona su una Amministrazione Regionale divisa in Dipartimenti (suddivisi a loro volta in uno o più unità organizzative interne), con più Dipartimenti coinvolti nella realizzazione degli interventi finanziati, è presumibile che i vari Dipartimenti potrebbero avere diverse impostazioni della leadership e anche diversi “stili organizzativi”.
Di conseguenza, si ribadiscono i suggerimenti già espressi in dei precedenti post di rivalutare l’utilità del modello Common Assessment Framework (CAF) di EUPAN ed EIPA e di prestare maggiore attenzione alla promozione della leadership per migliorare la gestione dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali e le stesse azioni di capacity building.
Potenziare la capacità amministrativa nella gestione dei Fondi Strutturali: l’importanza di spiegare meglio le differenze fra Opzioni di Costo Semplificate e Finanziamenti non collegati ai costi
Il post rimarca che: (i) fra le competenze degli operatori pubblici impegnati nella gestione di interventi cofinanziati dai Fondi Strutturali da rafforzare ulteriormente vi è certamente il bagaglio di conoscenze inerenti ai circuiti finanziari e, più nello specifico, alle “forme di rimborso delle spese”, ossia costi reali, Opzioni di Costo Semplificate e, dopo l’entrata in vigore del Reg. (UE, Euratom) 2018/1046 (il Regolamento finanziario vigente), i “finanziamenti non collegati ai costi delle operazioni” (Financing Not Linked To Costs – FNLTC); (ii) le strategie di capacity building per migliorare la gestione dei Fondi Strutturali dovrebbero contribuire a spiegare meglio le differenze fra Opzioni di Costo Semplificate (OCS) e “finanziamenti non collegati ai costi delle operazioni”. Non è corretto, infatti, affermare che ambedue queste forme di rimborso sono intese a rafforzare l’orientamento ai risultati degli interventi. Le OCS, infatti, sono intese a rafforzare la “velocità di spesa” (“capacità di spesa”) dei Programmi, attraverso una forte spinta alla semplificazione delle procedure di rendicontazione delle spese e, quindi, dei controlli. I “finanziamenti non collegati ai costi delle operazioni”, invece, potrebbero in effetti corrispondere all’esigenza, ancora più stringente, di rafforzare la qualità della spesa nel periodo 2021-2027e la capacità degli interventi di produrre cambiamenti significativi (impatti). Essi, infatti, sono informati a logiche “pay-by-results” per cui il rimborso delle spese sostenute è condizionato all’effettivo raggiungimento dei risultati prestabiliti.
Le strategie per migliorare la capacità amministrativa nella gestione dei Fondi Strutturali e gli incessanti cambiamenti recenti nel quadro di politica economica europeo
Il post rimarca che è certamente condivisibile che le strategie di capacity building per migliorare la gestione dei Fondi Strutturali siano tarate sulla capacità di gestione delle procedure amministrative, ma che, almeno a livello di Amministrazioni Centrali e di Regioni, va anche potenziata la capacità di dirigenti e funzionari pubblici di “leggere” i mutamenti nel quadro di policy europeo e, di conseguenza, la loro capacità di pianificazione strategica.
A titolo di esempio, viene illustrato l’autentico turn around che si è registrato nel primo semestre dell’anno nella politica industriale europea. Tale turn around è alla base della nuova proposta di modifica della base regolamentare dei Fondi “per la coesione” del periodo 2021-2027 avanzata dalla Commissione il 20 Giugno scorso con la Comunicazione COM(2023) 335 sulla Piattaforma delle Tecnologie Strategiche per l’Europa. La Comunicazione COM(2023) 335 propone degli emendamenti significativi alla base normativa della politica di coesione – fra cui l’inserimento di nuovi “campi di intervento” – e, quindi, richiederebbe di attivare ulteriori specifici servizi di capacity building a favore di Dirigenti e funzionari pubblici intesi a potenziare la loro capacità di migliorare il disegno strategico dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali già in corso di attuazione.
Selezione delle operazioni dei Programmi FESR nel caso di azioni “a regia regionale” ed efficienza generale dei processi attuativi
Il post, in continuità con i due precedenti di Maggio, illustra meglio come nelle azioni “a regia regionale” dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali vi sia una fase “esterna” alle procedure attuative in capo alle Autorità di Gestione (ADG) e, quindi, efficienza procedurale ed efficacia delle azioni di policy dei Programmi non siano da imputare integralmente alle ADG. Questo vale, in particolare, nel caso della realizzazione dei lavori pubblici – più o meno complessi – nell’ambito dei Programmi Regionali FESR.
Questo interroga analisti e responsabili dell’attuazione dei Programmi su due aspetti: (i) la necessità di elaborare dei Disegni di Valutazione dei Programmi completi che tangano conto anche di inefficienze e criticità non direttamente attribuibili ai Dipartimenti regionali (all’ADG); (ii) l’esigenza per le ADG di formulare delle pertinenti azioni di capacity building a favore dei soggetti attuatori terzi. Queste azioni, a mio parere, dovrebbero anche e soprattutto spiegare bene ratio e linee portanti dei controlli amministrativi e principali casistiche inerenti alle irregolarità, in quanto è nel corso dei controlli che, spesso, emergono in tutta chiarezza sia i deficit di competenze dei soggetti beneficiari, sia le inefficienze delle loro procedure attuative.
Macro-processi per l’attuazione dei Programmi Regionali FESR e selezione delle operazioni nel caso di azioni “a regia regionale”
Il post è inteso a descrivere meglio il quadro delle procedure attuative primarie (programmazione operativa, selezione delle operazioni e attuazione degli interventi e circuiti finanziari) per la gestione dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali, segnatamente dei Programmi Regionali (PR) FESR.
In particolare il post rimarca l’importanza di tenere conto che, nell’ambito del macro-processo selezione delle operazioni finanziate dal FESR, quando si considerano gli interventi “a regia regionale” vi è un processo che, di fatto, sposta l’iter procedurale al di fuori dell’Amministrazione pubblica titolare dei Programmi (in gergo, Autorità di Gestione). E’ il processo della predisposizione delle Domande di Sostegno (ossia delle proposte di progetto) che è in capo dei richiedenti dei finanziamenti. Questo è un elemento che condiziona l’intero ciclo di vita dei progetti ammessi a beneficio e, quindi, incide sulla c.d. efficienza procedurale (efficienza amministrativa). Nel caso delle “azioni a regia regionale”, pertanto, efficienza ed efficacia delle azioni non sono integralmente imputabili solo alla Pubblica Amministrazione (PA). Di riflesso, come si proverà a spiegare meglio nel prossimo post, l’Amministrazione titolare dei Programmi si dovrà anche fare carico della formulazione di una strategia di capacity building volta a migliorare la capacità dei percettori dei finanziamenti di predisporre proposte di progetto di qualità, di gestire efficientemente gli interventi e, non ultimo, di rendicontare correttamente le spese.
Alcune indicazioni per elaborare una strategia strutturata di accesso ai fondi dei Programmi Regionali FESR
Il post fornisce delle indicazioni su alcuni capisaldi di una strategia di accesso strutturata ai finanziamenti dei Programmi Regionali (PR) FESR, strategia che dovrà essere, necessariamente, molto attenta alle procedure attuative delle molteplici tipologie di azioni.
Tale strategia dovrà considerare – indicativamente nell’ordine proposto – i seguenti aspetti: (i) forme di sostegno (operazioni di spesa) attraverso le quali sono erogati i contributi ai beneficiari/destinatari finali (appalti, sovvenzioni, strumenti finanziari o premi); (ii) macro-tipologia e tipologia di azione FESR, (iii) forma di gestione delle varie azioni del FESR (gestione “a titolarità regionale” o gestione “a regia regionale”), forma di gestione che, di fatto, indica ai potenziali beneficiari/destinatari quale organismo opererà come Ufficio Competente per le Operazioni (UCO), agendo da stazione appaltante nel caso di appalti e concessioni e da soggetto gestore delle sovvenzioni nel caso di regimi di aiuto e di concessioni di altri benefici a degli operatori economici; (iv) criteri di selezione; (v) procedure attuative, focalizzando l’attenzione su quelle da considerare “primarie” (programmazione operativa; approvazione e selezione delle operazioni e attuazione, controlli e circuiti finanziari); (vii) risorse allocate, a livello di ciascun Obiettivo Specifico (OS) dei PR FESR, sulle azioni (prestando attenzione al fatto che, tuttavia, a livello di ciascun OS non vi è un cronoprogramma finanziario e che le risorse sono allocate per “campi di intervento” e non per azioni di policy).
Il PNRR: una grande “macchina di spesa pubblica” di cui pochi conoscono davvero motore, carrozzeria e optional di serie
In questi mesi si sta già avviando il dibattito sui Fondi Strutturali post 2027. Un elemento del dibattito da non trascurare concerne la possibile applicazione alla politica di coesione dell’UE di un modello di intervento simile a quello del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (il principale strumento di finanziamento del PNRR). Mi è sembrato opportuno, quindi, richiamare di nuovo in questo post le principali differenze fra il sistema di governance del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e quello dei Fondi Strutturali. Vi sono tre elementi di riflessione principali che vengono rimarcati: (i) i Fondi Strutturali alimentano una congerie di Programmi di spesa, mentre invece il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza alimenta un unico grande Programma pluriennale (il PNRR appunto); (ii) i Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali hanno un obiettivo di fondo ben definito che è quello di ridurre i divari territoriali nei livelli di sviluppo, mentre invece il PNRR è un Programma con molteplici obiettivi (è, di fatto, una grande Legge di Bilancio); (iii) il PNRR è un Programma pluriennale molto articolato, conosciuto adeguatamente solo dagli addetti ai lavori e, quel che è peggio, conosciuto ben poco sia da gran parte dei decisori politici, sia da gran parte dei giornalisti.
Gli interventi del PR FESR Lazio per l’agenda urbana e quelli a favore delle aree territoriali fragili
Il post evidenzia come nel Lazio sia elevato il rischio di una eccessiva concentrazione degli interventi dei Fondi Strutturali 2021-2027 nel territorio della Città Metropolitana di Roma Capitale. Questo è dovuto in primo luogo al fatto che nell’ambito del Programma Regionale FESR 2021-2027 è stato inserito l’Obiettivo Specifico 5.1. (OS 5.1) che sostiene la progettazione integrata territoriale nelle aree urbane e non l’Obiettivo Specifico 5.2 che la sostiene in aree di verse da quelle urbane.
Peraltro, anche altre linee di intervento del PR FESR – segnatamente quelle dell’OS 2.7 e dell’OS 4.6 – non sembrano garantire un adeguato focus degli interventi su aree diverse da quelle urbane (l’OS 4.6, peraltro, guardando all’indicatore di realizzazione ad esso associato, dovrebbe sostenere nell’intero periodo 2021-2027 solo 15 progetti).
Questo significa che per le aree diverse urbane, segnatamente quelle strutturalmente più facili, Amministrazioni locali e operatori economici dovranno fare affidamento soprattutto sugli interventi della Strategia Nazionale per le Aree Interne (SNAI) e su quelli per lo sviluppo rurale della PAC 2023-2027
Disegno strategico e modalità attuative performance based delle Strategie Territoriali del PR FESR Lazio 2021-2027
Il post propone una lettura critica delle Linee Guida sulle Strategie Territoriali (ST) attuate nelle aree urbane oggetto d’intervento dell’OS 5.1. del PR FESR Lazio 2021-2027 (Roma Capitale e le quattro “aree urbane medie” di Frosinone, Latina, Rieti e Viterbo), che sono state approvate dalla Regione Lazio con DGR n. 1159/2022. Le Linee Guida hanno il grande pregio di rimarcare da subito che «la ST si configura come strumento di sintesi e di pianificazione degli interventi di sviluppo urbano a livello locale che interessano diversi settori di policy» e prevedono che in sede di ratifica delle ST fra Autorità di Gestione (ADG) del PR FESR Lazio e Amministrazioni beneficiarie, verrà di fatto approvato da subito anche l’intero “parco progetti”.
Le Linee Guida prevedono anche un interessante meccanismo performance based di implementazione delle ST che, essenzialmente, si fonda sulla richiesta alle Amministrazioni beneficiarie di suddividere tutti i progetti in “operazioni di prima fase” (interventi infrastrutturali per i quali sono prevedibili tempi alquanto lunghi di attuazione) e “operazioni di seconda fase”, da attuare, appunto, in una “seconda fase”, che scatterà integralmente se e solo se quelli di “prima fase” saranno stati oggetto di affidamento esecutivo entro 18 mesi dalla ratifica della Convenzione fra ADG e Amministrazioni beneficiarie.
Questo significa che, di fatto, la suddivisione delle “operazioni” oggetto delle Convenzioni nei due blocchi dei progetti di “prima fase” e di “seconda fase” implica anche una suddivisione del montante di risorse in due blocchi distinti: (i) la dotazione finanziaria dei progetti infrastrutturali di “prima fase” – probabilmente più rilevante considerando la tipologia di interventi – che non dovrebbe essere oggetto di decurtazioni, anche nel caso di ritardi nell’affidamento della realizzazione delle opere; (ii) quella dei progetti di “seconda fase” che, nel caso di Amministrazioni del tutto inefficienti, potrebbe essere completamente azzerata. Un siffatto meccanismo performance based di rimborso del secondo blocco delle “operazioni di seconda fase” delle ST comporta, quindi, un elemento di aleatorietà dell’effettiva disponibilità di risorse finanziarie che sosterranno le ST di cui le Amministrazioni beneficiarie dovrebbero, fin d’ora, tenere adeguatamente conto.