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Alcune considerazioni su efficacia degli incentivi alle imprese dei PR FESR 2021-2027 e sulla scelta fra sovvenzioni e strumenti finanziari

Il post propone una bussola orientativa di ordine generale per individuare le imprese (gruppi di imprese) su cui concentrare gli incentivi pubblici per rilanciare solidità e competitività di un dato sistema produttivo. Se si considerano i due parametri dimensione di impresa (distinguendo le Micro Imprese dalle altre PMI) e innovatività – bassa e alta – dei progetti di investimento che sono in grado di proporre (innovatività che si presume dovrebbe essere, in genere, più elevata per quelle attive in settori high-tech) si possono individuare quattro quadranti di una tabella a doppia entrata (“zone”) utili per mappare cluster di imprese rispetto ai quali stimare a priori la potenziale efficacia degli aiuti alle imprese. Nel quadrante che include Micro Imprese che operano in settori tradizionali e/o non sono in grado di proporre progetti innovativi (“kill zone”) eventuali interventi di sostegno, di fatto, non sono motivati dalla volontà di rilanciare la competitività del sistema produttivo, dato che è inevitabile che qualsiasi forma di sostegno a quel tipo di imprese difficilmente produrrà impatti rilevanti. L’intervento pubblico di sostegno sarebbe giustificabile o con la volontà di evitare l’uscita dal mercato di quelle Micro Imprese e la conseguente perdita di posti di lavoro o con la volontà del decisore pubblico di alimentare la propria costituency e il consenso politico-elettorale.

Coerenza dei Programmi FESR 2021-2027 con l’agenda digitale europea e con quella nazionale, attuata tramite il PNRR

Il post propone una possibile traccia per una analisi di coerenza esterna dei due Obiettivi Specifici (OS) dei PR FESR 2021-2027 che sosterranno la digitalizzazione delle regioni, ossia l’OS 1.2 e l’OS 1.5. A livello europeo i riferimenti strategici principali sono l’Iniziativa “decennio digitale” (“bussola digitale per il 2030”), varata nel 2021 e l’Iniziativa “legge europea per i semiconduttori”, varata l’8 Febbraio scorso.
A livello nazionale, di fatto, ormai l’agenda digitale è portata avanti tramite il PNRR. Va valutata, in particolare, la coerenza degli OS 1.2 e 1.5 con le tre Componenti della Missione 1 Digitalizzazione, Innovazione, Competitività e Cultura. Particolarmente rilevanti sono, nell’ambito della Componente M1C2 Digitalizzazione, innovazione e competitività del sistema produttivo, l’Investimento 1 Transizione 4.0; l’Investimento 2 Innovazioni e tecnologia della microelettronica e l’Investimento 3 Reti Ultra Veloci (attuato tramite i cinque Piani dell’Iniziativa Italia digitale 2026).

Una proposta per delineare la strategia di politica industriale all’interno dei Programmi FESR 2021-2027

Il post propone le possibili direttrici della strategia di politica industriale che le Regioni possono attuare con i Programmi FESR 2021-2027 (segnatamente nell’ambito dell’Obiettivo di Policy 1 “Un’Europa più competitiva e intelligente). La strategia di politica industriale si può delineare semplicemente cercando di rispondere a due quesiti: (i) come ampliare e rendere più dinamica la base produttiva (sostenendo la creazione di nuove imprese)? (ii) come rafforzare resilienza e competitività della base produttiva esistente? Per rispondere a questo secondo quesito, in sostanza, vanno individuati interventi che consentano di incrementare dimensione, resilienza e competitività delle unità produttive attive. Per ciascuna delle tipologie di intervento attuate sarà anche necessario assumere delle decisioni in merito alle “forme di finanziamento”, considerando che la Commissione Europea, più che mai, sta cercando di indirizzare la scelta dei programmatori regionali verso un massiccio ricorso agli “strumenti finanziari”.

La “pertinenza verticale” del Programmi Regionali FESR: focus sugli interventi a sostegno del sistema produttivo

Il post argomenta che, quantunque la valutazione ex ante dei programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali per il periodo 2021-2027 non sia obbligatoria, sarebbe ampiamente opportuno effettuarla. In particolare, dovrebbe essere verificata con attenzione la “pertinenza istituzionale” (coerenza “istituzionale”) rispetto alle grandi direttrici strategiche delle politiche dell’UE. I programmi FESR 2021-2027 sono articolati in Obiettivi di Policy e Obiettivi Specifici. La valutazione della “pertinenza istituzionale” può essere fatta a livello di intero Programma, di Obiettivi di Policy, di ambiti di intervento inseriti negli Obiettivi di Policy e anche di Obiettivi Specifici. Il post si sofferma sull’Obiettivo di Policy 1 (OP 1 “Un’Europa più intelligente e competitiva”) e, più specificamente, sulla strategia di politica industriale che le Regioni possono perseguire nell’ambito dell’OP 1. Ragionando su questo ambito di policy la verifica della “pertinenza istituzionale” dovrebbe considerare come termini di riferimento la strategia dell’UE per la realizzazione di uno Spazio Europeo della Ricerca, gli interventi per il sostegno alle imprese e il buon funzionamento del mercato interno e i molteplici interventi per la digitalizzazione dell’economia e della società.

Strategie di sviluppo territoriale, integrazione dei migranti e housing sociale nelle aree rurali

Il post propone delle riflessioni sui principali strumenti di finanziamento della programmazione 2021-2027 potenzialmente disponibili per finanziare innovativi progetti di housing sociale nelle zone peri-urbane e rurali volti specificamente a favorire la “regolarizzazione” e il progressivo inserimento socio-lavorativo dei migranti nelle c.d. “aree interne” e/o in altre aree economicamente molto fragili. Il consolidamento dei percorsi di vita dei migranti nelle aree a rischio di marginalità sociale potrebbe avere due effetti positivi: (i) contrastare il declino demografico di queste aree; (ii) contribuire a sostenere l’economia locale (sia per effetto dei maggiori consumi in loco, sia per effetto dell’avvio di nuove attività produttive condotte dagli stessi migranti).
I più rilevanti strumenti di finanziamento sono il FESR (si pensi alle Strategie di Sviluppo Territoriale ex Obiettivo Specifico 5.2 della nuova programmazione); il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale per finanziare direttamente interventi di sostegno in aree rurali più fragili e, soprattutto, il Fondo Asilo, Migrazione e Integrazione e FSE Plus. In questo post non vengono considerati i contributi potenzialmente utili del PNRR.

Ciclo del progetto, monitoraggio e valutazione d’impatto

Il post argomenta che per capire adeguatamente il ruolo della valutazione di impatto bisogna collocarla nella fase di maturazione degli effetti strutturali del “ciclo del progetto” (generalmente non richiamata anche in rilevanti Manuali sulla formulazione dei progetti). Questa fase – che corrisponde alla fase “Act” del Ciclo “Plan-Do-Check-Act” – include anche il processo di apprendimento dall’attuazione del progetto (catalizzato dalla stessa valutazione di impatto) e quello della valorizzazione delle “lezioni dell’esperienza” attuazione da parte dei decisori politici e degli esperti che li supportano nella formulazione di progetti o di Programmi complessi. La valutazione di impatto, quindi, anche più della valutazione “on-going” ha quali finalità precipue quelle di rendere conto di attuazione ed effetti strutturali dei progetti e di supportare i processi di decisione strategica.

Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali e “catene logiche”

Il post pone in luce tre problemi di fondo che condizionano negativamente la formulazione e l’attuazione dei Programmi complessi cofinanziati dai Fondi Strutturali, fra cui una conoscenza perfettibile dei principali approcci usati a livello internazionale per la definizione del disegno strategico di progetti e Programmi complessi, quali Approccio di Quadro Logico, Theory of Change, Result-Based Management, Outcome Mapping.
Mi è sembrato opportuno ricordare che tutti questi approcci, fondamentalmente, affondano le radici nelle c.d. “catene logiche”, che si sono affermate negli anni Settanta. Si parla tanto di formazione per migliorare la Pubblica Amministrazione (PA). Credo che per migliorarla davvero si dovrebbe dedicare ampio spazio ad attività di formazione sul significato di programmare “per obiettivi”, “catene logiche”, Approccio di Quadro Logico e “teoria del cambiamento”.

Finanziamenti dell’UE “non collegati ai costi delle operazioni” e PNRR

In Italia, da vari anni, molteplici think-and-do tank conducono una importante e interessante campagna informativa e di advocacy sull’uso dei c.d. strumenti di “finanza a impatto” (impact investing) per sostenere un rafforzamento dell’erogazione pubblica di servizi di interesse collettivo anche con il contributo di investitori privati. Gli strumenti di “finanza a impatto” sono particolarmente interessanti in quanto si basano, in primo luogo, su un particolare meccanismo di rimborso – “pay-by-result” – per cui i finanziatori privati vengono rimborsati se e solo se i progetti di pubblica utilità raggiungono dei risultati (outcome) e degli impatti fissati nelle clausole contrattuali. Essi, pertanto, potrebbero contribuire a ridurre la spesa pubblica ed anche a migliorarne la qualità e la capacità di impattare in modo significativo sul benessere dei cittadini.
La campagna sugli strumenti di impact investing, ovviamente, ha ripreso linfa con il varo del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), dal momento che il principale strumento che lo finanzia – il Recovery and Resilience Facility (RRF) – di per sé è stato ideato come strumento “performance based”, per cui l’erogazione dei contributi da parte dell’UE agli Stati è condizionato al raggiungimento di target e milestone fissati nelle decisioni di approvazione dei Piani nazionali. Si tratta, tuttavia, di una forma di rimborso condizionato a livello di rapporti fra UE e Stati (in altri termini si applica al nostro PNRR e non necessariamente ai progetti finanziati). Come adattare la natura “performance based” del RRF e, di riflesso, del nostro PNRR, ai singoli progetti? Si possono definire a livello di progetti dei meccanismi di rimborso “performance based” che si ispirino agli strumenti di “finanza a impatto? Questi sono i quesiti su cui ho sviluppato delle riflessioni. Nel prossimo post svilupperò delle riflessioni su questi quesiti con riferimento ai Fondi Strutturali 2021-2027.

La coerenza verticale dell’Obiettivo di Policy 1 (Competitività) dei Programmi FESR 2021-2027 con la cornice di politica economica europea

Il post, in continuità con il precedente del 25 Maggio, conferma la necessità che i Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali siano ampiamente coerenti con il quadro di policy europeo, sempre più incardinato sui tre pilastri dell’Iniziativa Next Generation EU (“transizione verde”, “transizione digitale” e “resilienza e inclusione sociale”). Sia per i singoli Obiettivi di Policy del periodo 2021-2027, sia per i Programmi nel loro insieme bisogna sempre verificare la pertinenza (coerenza) “verticale” con le politiche pubbliche dell’UE e la pertinenza “orizzontale” con le condizioni abilitanti e con Componenti e Investimenti del PNRR (il post si focalizza sull’Obiettivo di Policy 1 “Un’Europa più competitiva e intelligente”).

Il negoziato sui Programmi della politica di coesione 2021-2027 e il principio di concentrazione tematica dei Fondi Strutturali

Il post presenta i principali vincoli alla formulazione dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2021-2027, ossia: (i) il quadro di policy europeo, sempre più incardinato sui tre pilastri dell’Iniziativa Next Generation EU (specialmente dopo che i tre pilastri “transizione verde”, “transizione digitale” e “resilienza e inclusione sociale” sono stati rafforzati ulteriormente quali pilastri del “modello di crescita europeo” nella Comunicazione della Commissione COM(2022) 83 del 2 Marzo u.s.); (ii) i vincoli riconducibili al rispetto del principio di “concentrazione tematica” dei Fondi Strutturali (fra cui le “condizionalità macroeconomiche” e le c.d. “condizioni abilitanti”).