In questi mesi si sta già avviando il dibattito sui Fondi Strutturali post 2027. Un elemento del dibattito da non trascurare concerne la possibile applicazione alla politica di coesione dell’UE di un modello di intervento simile a quello del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (il principale strumento di finanziamento del PNRR). Mi è sembrato opportuno, quindi, richiamare di nuovo in questo post le principali differenze fra il sistema di governance del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e quello dei Fondi Strutturali. Vi sono tre elementi di riflessione principali che vengono rimarcati: (i) i Fondi Strutturali alimentano una congerie di Programmi di spesa, mentre invece il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza alimenta un unico grande Programma pluriennale (il PNRR appunto); (ii) i Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali hanno un obiettivo di fondo ben definito che è quello di ridurre i divari territoriali nei livelli di sviluppo, mentre invece il PNRR è un Programma con molteplici obiettivi (è, di fatto, una grande Legge di Bilancio); (iii) il PNRR è un Programma pluriennale molto articolato, conosciuto adeguatamente solo dagli addetti ai lavori e, quel che è peggio, conosciuto ben poco sia da gran parte dei decisori politici, sia da gran parte dei giornalisti.
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Il meccanismo di rimborso “performance oriented” dei progetti finanziati dal PNRR
Il post discute il particolare meccanismo di rimborso dei progetti finanziati dal PNRR che prevede che il saldo finale non venga rimborsato se i progetti non concorrono al raggiungimento di milestone e target, come da DM dell’11 Ottobre 2021 rilasciato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze per favorire l’applicazione ai progetti finanziati dal PNRR del meccanismo generale di rimborso agli Stati Membri informato a logiche “pay-by-result” (gli Stati vengono rimborsati dall’UE solo se completano le riforme – milestone – e raggiungono i target quantitativi associati agli investimenti stabiliti negli Atti comunitari di approvazione dei Recovery Plan nazionali).
Per i finanziamenti erogati a valere dei Fondi Strutturali, la regolare generale è che il riconoscimento del saldo finale è condizionato alla conclusione degli interventi ed all’esito positivo dei controlli di primo livello (logica “compliance based”). Il meccanismo delineato dal comma 2 dell’art. 2 del DM dell’11 Ottobre 2021, invece, prevede che il saldo finale del 10% ai progetti finanziati dal PNRR non venga riconosciuto se questi non concorrono al raggiungimento di milestone e target. Peri progetti finanziati dal PNRR, quindi, conclusione degli interventi ed esito positivo dei controlli sono condizioni necessarie, ma non sufficienti per l’erogazione del saldo finale.
Il sistema di governance del PNRR e le limitate responsabilità di indirizzo strategico delle Regioni
Il post discute la natura particolare del PNRR che, diversamente dai Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali, si caratterizza per un sistema di governance fortemente accentrato.
Un sistema così fortemente incentrato a livello di Governo centrale – segnatamente nella PCM e nella Ragioneria Generale dello Stato del MEF – è da ricondurre al fatto che il RRF è uno strumento “a gestione diretta” marcatamente “top down” e, invece, i Fondi Strutturali sono caratterizzati da un sistema di governo multi-livello per cui: (i) per il primo la titolarità delle operazioni e anche dei finanziamenti è riservato solo alle Amministrazioni Centrali; (ii) l’attuazione dei Fondi Strutturali è fondata su un sistema di gestione “concorrente”, in quanto più livelli di governo concorrono al finanziamento e alla programmazione e gestione dei Programmi Regionali, che sono i documenti programmatici peculiari della politica di coesione. Per i Fondi Strutturali, inoltre, la titolarità delle operazioni è attribuita al Governo centrale – includendovi anche l’Agenzia per la Coesione Territoriale – alle Regioni e finanche a “contracting authority” sub-regionali, quali sono gli Organismi Intermedi.